قانون بانک مرکزی و حقوق بین الملل

نویسنده: احسان کریمی

بانکداری مرکزی را از ابعاد گوناگون اقتصادی، نظارتی، مالی و حقوقی میتوان مورد بررسی قرار داد. بررسی ابعاد حقوقی بانکداری مرکزی خود موضوع گستردهای است که یکی از اجزای آن، مسائل حقوقی بینالمللی است. آنچه در ذیل میآید، نگاهی مختصر به برخی ابعاد حقوقی بینالمللی قانون جدید بانک مرکزی است که در سه محور مصونیت بانک مرکزی، تعهدات بینالمللی بانک مرکزی و توافقهای بینالمللی بانک مرکزی بررسی میشود.

مصونیت بانک مرکزی
اگر گفته شود که مهمترین مسأله حقوقی بینالمللی مرتبط با بانک مرکزی، مصونیت بانک مرکزی است سخنی به گزاف گفته نشده است. بانکهای مرکزی بنا به ماهیت وظایف خویش، غالباً ذخایر ارزی قابل توجهی را در حسابهای خود نزد بانکهای خارجی نگهداری مینمایند و یا با استفاده از منابع ارزی اقدام به خرید و فروش اوراق بهادار ارزی در خارج از کشور مینمایند. از نظر حقوقی این موضوع بسیار مهم است که منابع مزبور از مصونیت برخوردار بوده و امکان طرح دعوی علیه بانک مرکزی در کشورهای خارجی وجود نداشته باشد و همچنین امکان اجرای آراء و احکام صادره علیه دولت از محل منابع بانکهای مرکزی وجود نداشته باشد. جمهوری اسلامی ایران، خاطره تلخی از دست درازی به منابع ارزی خود در کشورهای خارجی را دارد و نمونه آن پرونده مربوط به اوراق بهادار دلاری بانک مرکزی نزد کلیراستریم لوکزامبورگ است که خواهانهای دعاوی به اصطلاح تروریستی آمریکایی آنها را توقیف نموده و خواستار اجرای رأی صادره علیه دولت ایران از محل آن منابع شدند.
موضوع مصونیت بانک مرکزی موضوع مهم و پیچیدهای است که در این نوشته نمیتوان ابعاد آن را به طور کامل توضیح داد و شرح کامل آن نیازمند بحث مفصلی است. لذا در اینجا صرفاً به بیان آن قسمت از موضوع میپردازیم که به قانون جدید بانک مرکزی ارتباط پیدا میکند. رویه بینالمللی دولتها حداقل در 50 سال گذشته این بوده است که اندک اندک نظریه مصونیت مطلق را کنار گذاشتهاند و به سمت نظریه مصونیت محدود حرکت کردهاند. این بدان معناست که قوانین و مقرراتی را تصویب نمودهاند که به موجب آنها میتوان مصونیت دولتهای خارجی را در موارد مشخصی نظیر ادعای انجام یا حمایت از عملیات تروریستی، فعالیت تجاری، معاملات اموال غیر منقول در کشور خارجی و موارد مشابهی نادیده گرفت و علیه آنها طرح دعوی و رسیدگی نمود. با این حال، مصونیت بانکهای مرکزی نسبت به مصونیت دولتها بیشتر مورد احترام قرار دارد و کشورها به انگیزههای گوناگون از جمله تمایل به تشویق بانکهای مرکزی به نگهداری ذخایر ارزی خود نزد آنها، مصونیتی بیشتر و گستردهتر از دولتها برای بانکهای مرکزی قائل هستند. از سوی دیگر، کسانی که در دادگاههای داخلی کشورها موفق به طرح دعوی علیه دولتهای خارجی و به دست آوردن رأی دائر بر محکومیت آن دولتها میشوند، با این مشکل مواجه هستند که باید دارایی قابل توقیف و مصادرهای را جهت اجرای آراء معرفی نمایند. در چنین شرایطی، داراییهای خارجی بانکهای مرکزی یکی از گزینههای مهم و مطلوب برای این اشخاص میباشد. اما در اینجا یک مانع حقوقی وجود دارد. بانک مرکزی میتواند ادعا کند که شخصیت حقوقی مستقل از دولت دارد و رأی صادره علیه دولت، قابل اجرا علیه بانک مرکزی نیست. بانک مرکزی میتواند مدعی شود که داراییهای خارجی این بانک از جمله ذخایر ارزی که در حسابهای آن هستند، متعلق به بانک مرکزی بوده و اساساً تعلق به دولت ندارند که برای اجرای آرای صادره علیه دولت بتوان آنها را توقیف و مصادره کرد.
با توجه به موارد فوق، لازم است در قانون بانک مرکزی به مالکیت بانک مرکزی بر ذخایر ارزی و طلای کشور تصریح شود تا این شبهه و شائبه بوجود نیاید که ذخایر ارزی و طلای کشور متعلق به دولت است و بانک مرکزی صرفاً امانتدار و نگهدارنده آن است. به عبارت دیگر، در قوانین بانکهای مرکزی دو فرمول برای موضوع مالکیت ذخایر ارزی وجود دارد یکی تحت عنوان own and manage شناخته میشود که بر اساس آن ذخایر ارزی و طلای کشور متعلق به بانک مرکزی و در مالکیت آن است و دیگری تحت عنوان hold and mange شناخته میشود که بر اساس آن ذخایر ارزی و طلای کشور صرفاً توسط بانک مرکزی نگهداری و مدیریت میشوند و بانک مرکزی بر آن مالکیتی ندارد. کشورهایی که با پروندههای متعدد نقض مصونیت مواجه هستند و آرای متعددی علیه دولت آنها در کشورهای خارجی صادر شده است، قطعاً باید فرمول اول را انتخاب کنند و میتوان گفت که در صدر فهرست این کشورها جمهوری اسلامی ایران قرار دارد که در حال حاضر دهها ملیارد دلار رأی به غلط و به ناحق و بر خلاف حقوق بینالملل در محاکم آمریکا علیه دولت آن صادر شده است و علاوه بر این برخی کشورها نظیر کانادا نیز مصونیت دولت ایران را نقض کردهاند و موضوع اخیراً منجر به طرح دعوی علیه آن کشور در دیوان بینالمللی دادگستری شده است. به رغم وجود این ملاحظات در قسمت 20 از بند (الف) ماده 4 قانون جدید بانک مرکزی به عنوان یکی از وظایف بانک مرکزی قید شده است «نگهداری و مدیریت ذخایر بینالمللی کشور نظیر ارز و طلا». بنابراین، بانک مرکزی مالک ذخایر ارزی و طلا دانسته نشده و از این فرصت مهم برای تصریح به مالکیت بانک مرکزی بر این ذخایر و محفوظ نگه داشتن داراییهای ارزی و طلای بانک مرکزی در خارج از کشور بهره گرفته نشده است. ممکن است گفته شود ذخایر ارزی و طلای فوق الذکر متعلق به کشور دانسته شده نه متعلق به دولت. هر چند این استدلال از نظر مفهومی صحیح است اما از نظر کارشناسی حقوقی، نماینده کشور در عرصه بینالمللی دولت است و تنها راه درست این بود که در قانون تصریح میشد که ذخایر ارزی و طلا به بانک مرکزی تعلق دارند، کما اینکه رویه عملی هم همین است و داراییهای خارجی بانک مرکزی جزء ترازنامه آن محسوب میشوند. بنابراین، قانون جدید بانک مرکزی در موضوع مهم مصونیت بانک مرکزی رویکرد مثبتی اتخاذ ننموده است.
تعهدات بین المللی بانک مرکزی
یکی دیگر از موضوعات مهمی که در رابطه با ابعاد حقوقی بانکداری مرکزی باید به آن توجه داشت این است که آیا بانک مرکزی مجاز به تضمین تعهدات دولت میباشد یا خیر. این موضوع خصوصاً در رابطه با تسهیلات مالی خارجی (فاینانس) اهمیت ویژه و قابل توجهی دارد. وام دهندگان خارجی همواره تمایل دارند که بانک مرکزی وامهایی را که آنها به بانکها یا شرکتهای ایرانی میدهند تضمین نماید. این تمایل به آن دلیل است که بانک مرکزی در خارج از کشور دارایی دارد و اگر تعهدات خارجی کشور را تضمین نماید، میتوانند به استناد تضمین مزبور خواستار صدور اجرائیه شده و داراییهای مزبور را توقیف نمایند. ذکر این نکته نیز لازم است که معمولاً یکی از بندهای تضمیننامههای وام، اسقاط حق مصونیت است که ضامن باید آن را بپذیرد.
رویه بانک مرکزی در پنجاه سال گذشته این بود که به وام دهندگان خارجی اعلام میکرد بر اساس قانون مجاز به تضمین بدهیهای دولت و وامهای خارجی نمیباشد. مستند این امر بند (2) ماده 13 قانون پولی و بانکی بود که مقرر میداشت بانک مرکزی ایران دارای اختیار «تضمین تعهدات دولت و وزارتخانهها و موسسات دولتی با مجوز قانونی» میباشد. قید با مجوز قانونی که در اینجا ذکر شده بود به این معنا بود که برای هر تضمین، باید مصوبه مجلس شورای اسلامی صادر شود و چون صدور مجوز موردی برای هر قرارداد و تسهیلات بسیار دشوار و عملاً غیر ممکن بود، وام دهندگان خارجی نیز میپذیرفتند که انجام این کار میسر نیست و لذا تضمین تعهدات فایناسهای خارجی در عمل توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و با صدور ضمانتنامه دولتی انجام میشد که از جهت حقوقی برای کشور بسیار مناسبتر و کم خطرتر بود. زیرا وزارت اقتصاد و مجموعه دولت، داراییهای خارجی قابل توجهی در خارج از کشور ندارند که در فرض قصور در بازپرداخت تسهیلات بتوان آن را توقیف نمود. در حال حاضر در تبصره بند (الف) ماده 63 قانون بانک مرکزی قید شده است « تضمین بدهی‌های خارجی دولت که با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده پس از اخذ وثیقه کافی به تشخیص هیأت­ عالی بلامانع است.» به نظر میرسد قانونگذار در این مورد خواسته است همان موضع قانون پولی و بانکی را حفظ نماید که امری صحیح و قابل دفاع است و باید به این نکته توجه داشت که منظور از ایجاد بدهی با تصویب مجلس شورای اسلامی این است که بدهی در زمان ایجاد باید به صورت موردی و مصداقی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد و تضمین آن توسط بانک مرکزی هم توسط مجلس مصوب شده باشد. به عبارت دیگر، این تبصره را نباید شامل مصوبات عمومی و کلی دانست که در قوانین بودجه سنواتی اجازه دریافت میلیاردها دلار فاینانس را به صورت کلی به دولت اعطا میکنند بی آنکه به مشخصات دقیق هر پروژه و جزئیات مالی آن اشاره نمایند. لذا در خصوص تضمین تعهدات خارجی، رویکرد قانون بانک مرکزی مثبت و قابل قبول به نظر میرسد و تلاش شده نکته مثبتی که در قانون پولی و بانکی وجود داشت حفظ شود.
توافقات و همکاریهای بین المللی
سومین محور مربوط به حقوق بینالملل در قانون جدید بانک مرکزی موضوع توافقات بینالمللی بانک مرکزی است. در این زمینه چند بند در قانون جدید وجود دارند که در ادامه به آنها اشاره میشود. در قسمت 6 از بند (ب) ماده 4 قانون جدید به عنوان یکی از اختیارات بانک مرکزی قید شده است «مشارکت و عضویت در نهادهای پولی و سازمان‏های بین‌‏المللی با رعایت اصول هفتاد و هفتم (77)، یکصد و بیست و پنجم (125) و یکصد و سی و نهم (139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» اصول یاد شده اصولی هستند که به مسئولیت دولت در انعقاد معاهدات بینالمللی و لزوم تصویب مجلس برای معاهدات، تفاهمها و توافقها اشاره میکنند و صلح دعاوی دولتی و ارجاع آنها به داوری را منوط به تصویب هیأت وزیران و مجلس شورای اسلامی مینمایند. در قسمت 8 از همان بند «همکاری با بانکهای مرکزی سایر کشورها» به عنوان یکی دیگر از اختیارات بانک مرکزی قید شده است. در ماده 51 قانون نیز قید شده است « رئیس کل، نماینده جمهوری اسلامی ایران در صندوق بین‌‏المللی پول و سایر نهادهای پولی بین‌المللی است. انجام کلیه وظایف و اعمال اختیاراتی که به موجب قانون اجازه مشارکت دولت ایران در مقررات کنفرانس منعقده در بِرتِن‌وودز مربوط به تأسیس صندوق و بانک بین‌المللی مصوب 6/10/1324 به بانک ملی ایران واگذار ‌شده‌است، با رعایت قوانین و موازین شرعی با بانک مرکزی می‏‌باشد.» در کنار این موارد، در بندهایی از قانون بانک مرکزی این بانک موظف به پیگیری انعقاد پیمانهای پولی دوجانبه یا چند جانبه بینالمللی شده است.
در رابطه با بندهای فوق چند نکته وجود دارد که به اختصار به آنها اشاره میشود. نخست اینکه صرفاً همکاری با بانکهای مرکزی به عنوان یکی از اختیارات بانک مرکزی ذکر شده است. این در حالی است که همکاریهای بینالمللی بانک مرکزی صرفاً به بانکهای مرکزی محدود نمیشود. مثلاً در بسیاری از کشورها بخشی از وظایف بانک مرکزی ایران توسط نهادهای دیگر نظیر مقام نظارت مالی، آژانس تضمین سپرده، وزارت امور اقتصادی و دارایی یا وزارت خزانهداری اعمال میشود. از این رو بانک مرکزی باید این اختیار را داشته باشد تا با تمامی نهادهای بینالمللی و خارجی ذیربط که به انجام وظایف آن ارتباط دارند تعامل داشته باشد ولو اینکه نام آنها بانک مرکزی نباشد. دومین نکته این است که در رابطه با نمایندگی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در صندوق بینالمللی پول، یک قید مبهم تحت عنوان رعایت موازین شرعی اضافه شده است. البته روشن است که در کشور اسلامی همه اقدامات باید مطابق با شرع باشد. اما به طور خاص در مورد همکاری با صندوق بینالمللی پول چه نکته شرعی وجود داشته که قانونگذار دغدغه آن را داشته و به طور ویژه چنین عبارتی را در اینجا اضافه کرده است؟ و چه نهادی باید این موازین شرعی را مشخص و احراز کند؟ آیا این بند، یکی دیگر از اختیارات نانوشته شورای فقهی بانک مرکزی است؟ باید منتظر ماند و بررسی کرد که در عمل این بند چگونه اجرا خواهد شد.