صندوق افغانستان: محدودیت های مصونیت و شناخت حاکمیت
صندوق افغانستان: محدودیت های مصونیت و شناخت حاکمیت
نویسندگان:
ماتی الکیانو ، علی حکیم
جمعه ، 6 اکتبر 2023 ،
Lawfareسایت برگرفته از
ایالات متحده آمریکا 3.5 میلیارد دلار دارایی بانک مرکزی افغانستان را در یک صندوق اعتماد قرار داده است – به طور قابل ملاحظه ای اصول حقوقی بین المللی را نقض می کند
از آنجا که طالبان در سال 2021 کنترل افغانستان را به دست گرفت ، ایالات متحده تقریباً 7 میلیارد دلار دارایی متعلق به بانک مرکزی افغانستان را مسدود کرده است. در سپتامبر سال 2022 ، ایالات متحده نیمی از این دارایی ها را به “صندوق افغانستان” جدید منتقل کرد-یک سازمان مستقر در سوئیس که برای نظارت بر تزریق های هدفمند به اقتصاد افغانستان طراحی شده است. نیمی دیگر از دارایی های مسدود شده و به طور بالقوه مشمول اعدام شاکیان ایالات متحده با احکام پیش فرض علیه افغانستان است. بیشتر تفسیر حقوقی در مورد این موضوع تا کنون به این نیمه دوم دارایی متمرکز شده است ، که اجرای آن توسط دادگاه های ایالات متحده تقریباً مطمئناً مصونیت حاکمیتی را نقض می کند. اظهار نظر محدود در مورد صندوق افغانستان نشان می دهد که این قانون هم در مورد مصونیت حاکمیتی و هم به رسمیت شناختن مطابقت دارد.
مسئله قانونی بودن صندوق تحت قوانین بین المللی بسیار ساده نیست. بنا بر گزارش ها ، کاخ سفید حداقل تا حدودی صندوق را برای عایق بندی دارایی های شاکیان مدنی با ادعاهای علیه طالبان در دادگاه های ایالات متحده تأسیس کرد. اما این اقدام با ایجاد یک مسئله حقوقی با ایجاد مسئله دیگر حل می شود. این صندوق با توجه به دیدگاه گسترده تر از این اصل ، مصونیت حاکمیت افغانستان را نقض می کند ، که احتمالاً منطقی تر از دیدگاه محدود است که توسط بسیاری از محققان اتخاذ شده است. حداقل ، این صندوق-به ویژه اولین مصادره غیرقانونی در مقیاس بزرگ دارایی های دولت دیگر توسط ایالات متحده-محدودیت های ایمنی و شناخت را به روش های جدید و بالقوه خطرناک آزمون می کند.
اصول اولیه:
طبق اساسنامه صندوق افغانستان ، این سازمان به دنبال “محافظت ، حفظ و پرداخت دارایی ها به نفع مردم افغانستان” است. به عبارت دیگر ، این سازمان فقط بدنبال سرپرستی ذخایر بانک مرکزی نیست. این برنامه قصد دارد تصمیمات غیر قابل برگشت را به نمایندگی از مردم افغانستان اتخاذ کند. چنین پرداخت هایی می تواند شامل خدمات بدهی افغانستان به موسسات مالی بین المللی و پرداخت واردات مهم باشد. دولت به رهبری طالبان افغانستان از شرکت در این تصمیمات مستثنی است. در واقع ، یکی از هدف های این صندوق نگه داشتن ذخایر بانک بدور “از دست طالبان” است.
به گفته وزارت امور خارجه، وجوه مصرف نشده در نهایت به بانک بازگردانده خواهد شد. با این حال، دولت ایالات متحده چندین شرط برای آزادسازی وجوه تعیین کرده است. بانک باید “استقلال خود را از نفوذ و مداخله سیاسی” – یعنی استقلال از طالبان – نشان دهد. علاوه بر این، باید نرده‌های محافظ پولشویی و تأمین مالی تروریسم «کافی» و یک ناظر شخص ثالث «معتبر» ایجاد کند. پس از حسابرسی در ماه ژوئیه، ارزیابی ایالات متحده از بانک “بدون تغییر” باقی ماند، به این معنی که دارایی‌های توقیف‌شده به بازگرداندن نزدیک‌تر نبودند.
صندوق و دیدگاه محدود از مصونیت حاکمیتی:
مصونیت حاکمیتی دکترین حقوقی است که از کشورها و دارایی آنها در برابر مداخله خارجی محافظت می کند. این مفهوم برگرفته از اصل برابری حاکمیتی دولتها است که در بند 1 ماده 2 منشور ملل متحد ذکر شده است. با این حال، مصونیت حاکمیتی اساساً ریشه در حقوق بین الملل عرفی دارد. نزدیکترین معاهده در این زمینه، کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد مصونیت های قضایی دولت ها و دارایی های آنها (UNCSI) است که لازم الاجرا نیست اما به نظر می رسد که قوانین بین المللی عرفی را تدوین می کند. UNCSI تصریح می‌کند که یک دولت «در رابطه با خود و دارایی‌هایش از صلاحیت دادگاه‌های دولت دیگر مصونیت دارد» (تاکید شده است). در مصونیت های قضایی دولت (آلمان علیه ایتالیا)، دیوان بین المللی دادگستری قانون عرفی مصونیت حاکمیتی را «به عنوان حق یک دولت برای عدم موضوع رسیدگی قضایی در دادگاه های کشور دیگر تفسیر کرد. . ”
برخی از محققان از این منابع محدود استنباط کرده‌اند که حقوق بین‌الملل مصونیت حاکمیتی فقط در مورد دعاوی دادگاه داخلی اعمال می‌شود. تام رویس، محقق حقوق بین‌الملل، نوشته است که تحریم‌های مالی علیه دارایی‌های بانک مرکزی خارجی تا زمانی که شامل هیچ گونه فعالیت قضایی نباشد، قوانین مصونیت را نقض نمی‌کند. بر اساس این تفسیر، صندوق افغان هیچ گونه نگرانی در مورد مصونیت حاکمیتی ایجاد نمی کند، صرفاً به این دلیل که مخلوق اقدامات اجرایی و نه قضایی است. در واقع، اینگرید (وورث) برانک دقیقاً به این نکته در لاوفار اشاره کرده است. با این حال، این دیدگاه محدود از مصونیت حاکمیتی به طور کلی پذیرفته نشده است.
صندوق و دیدگاهی گسترده از مصونیت حاکمیتی
برخی از محققان استدلال کرده‌اند که مصونیت حاکمیتی اقدامات اجرایی یا حتی همه «اقدامات محدودیت» را نیز در بر می‌گیرد. به طور شهودی، محدود کردن حمایت‌های مصونیت حاکمیتی به اقدامات مصادره‌کننده دادگاه‌ها، اما نه به فعالیت‌های مشابه توسط قوه مجریه یا مقننه، منطقی نیست. بر اساس این دیدگاه، دستور اجرایی رئیس جمهور بایدن مبنی بر انتقال مثلاً یک میلیون دلار به هر فرد در فهرستی که به طور تصادفی از قربانیان احتمالی تروریسم انتخاب شده اند، قانونی خواهد بود، در حالی که نتیجه مشابه پس از یک فرآیند پرزحمت قضایی در دادگاه، قانونی نخواهد بود. در هر صورت، دادگاه‌ها نسبت به اقدامات اجرایی یا قانونی، تدابیر رویه‌ای بیشتری را برای کشورهای هدف فراهم می‌کنند. و در هر دو صورت، عمل اساسی یکی است: ارگان های یک دولت از اموال دولت دیگر سلب مالکیت می کنند. در واقع، با توجه به تنوع قابل توجهی که در میان سیستم های سیاسی داخلی دولت ها وجود دارد، ترسیم خطوط تیز بین دادگاه ها و سایر نهادهای دولتی احتمالاً نادرست است
معاهده (محدود) و رویه قضایی مسلماً با این دیدگاه گسترده تر از مصونیت حاکمیت سازگار است. UNCSI به صراحت دامنه مصونیت حاکمیتی را محدود به اقدامات قضایی نمی کند. اگرچه این معاهده به «اقدامات محدودیت در ارتباط با دادرسی در دادگاه» مربوط می‌شود، دادگاه می‌تواند شامل «هر ارگانی از یک دولت … که حق اعمال وظایف قضایی را دارد» را شامل شود. همانطور که اونا هاتاوی، مگی میلز و توماس پستون استدلال کرده‌اند، توقیف‌های اجرایی دارایی‌های بانک مرکزی «لزوماً ماهیتی قضایی دارند»، زیرا با محکوم کردن رفتار دولت هدف توجیه می‌شوند. و حتی اگر UNCSI به طور صریح به اقدامات اجرایی نپردازد، امکان حمایت در برابر آنها را نیز منع نمی کند. در واقع، مقدمه کنوانسیون تصریح می کند که هر موضوعی که مستقیماً آن را تنظیم نمی کند، توسط عرف اداره می شود.
رویه قضایی ICJ نیز محدودیت های محدودی را برای مصونیت حاکمیتی تعیین نمی کند. مصونیت های قضایی مربوط به نقض ادعایی مصونیت ها توسط دادگاه ها بود. ICJ هنوز موضع خود را در مورد قانونی بودن اقدامات غیرقانونی اعلام نکرده است. و حتی در آن مورد، دادگاه اعتراف کرد که برخورد کابینه‌ای با مصونیت حاکمیتی، تفسیری «حساسی سخت» است، که دلالت بر این دارد که درک گسترده‌تری ممکن است وجود داشته باشد. پرونده دارایی‌های ایرانیان مسلماً بیشتر از مصونیت‌های قضایی مرتبط است، زیرا مربوط به اقدامات ایالات متحده علیه دارایی‌های بانک مرکزی ایران است. با این حال، دادگاه از صدور حکم در مورد مصونیت دولت در آن پرونده خودداری کرد. در یکی دیگر از اختلافات مربوط به توقیف اموال ایالتی تیمور-لسته توسط مجریان قانون استرالیا، رسیدگی ها قبل از صدور حکم توسط دادگاه خاتمه یافت. به طور خلاصه، پارامترهای مصونیت حاکمیتی تا حد زیادی آزمایش نشده باقی می مانند.
در هر صورت، UNCSI 2004 و رای مصونیت قضایی سال 2012 تنها می‌توانند تا این حد دامنه معاصر مصونیت حاکمیتی را روشن نمایند. طرفداران دیدگاه محدود مصونیت نیز به رویه دولتی اشاره می کنند و بر این واقعیت تأکید می کنند که عملاً هیچ کشوری با محدودیت های غیرقانونی بر دارایی های دولتی مخالفت نکرده است. اما این دیگر درست نیست. دولت طالبان صریحاً صندوق افغانستان را “نقض موازین بین المللی” خوانده است. و ایران اخیراً رسیدگی به دیوان بین‌المللی دادگستری را برای به چالش کشیدن رژیم تحریم‌های کانادا علیه خود آغاز کرده است. به نظر می‌رسد که پرونده اولیه آن با توقیف دارایی‌های اجرایی کانادا بر اساس قانون مصونیت حاکمیتی مخالف است و این موضوع را برای اولین بار به طور بالقوه در دادگاه مطرح می‌کند.
کشورهای تحریم کننده همچنین از اقدامات طولانی مدت و بالقوه مصادره کننده ابراز ناراحتی کرده اند، حتی اگر توسط دادگاه ها اتخاذ نشده باشد. به عنوان مثال، کمیسیون اتحادیه اروپا اخیراً در یک مقاله اختیاری در مورد دارایی های مسدود شده روسیه اذعان کرد که “حق مالکیت و اصل مصونیت دولت … بازگشت دارایی ها را تضمین می کند.”
اگر دیدگاه گسترده مصونیت حاکمیتی دقیق باشد، صندوق افغانستان آشکارا قوانین بین المللی را نقض می کند. توقیف دارایی‌های بانک تحت گسترده‌ترین شکل آن، که تمام «اقدامات محدودکننده» ممنوع است، حتی قبل از ایجاد صندوق غیرقانونی بود. اما حتی یک دیدگاه میانی – برای مثال، اینکه اقدامات مصادره دائمی ممنوع است، در حالی که مسدود کردن موقت دارایی ها ممنوع است – صندوق را در معرض خطر قانونی قرار می دهد. هر گونه دارایی بانک که توسط صندوق پرداخت شود، مصادره دائمی خواهد بود، زیرا آن وجوه دیگر نمی تواند به افغانستان بازگردانده شود.
و حتی اگر یکی از تأثیرات صندوق افغانستان محافظت از دارایی های بانک در برابر ضمیمه غیرقانونی در دعاوی مدنی علیه طالبان باشد، خود صندوق تحت این درک گسترده تر از مصونیت حاکمیتی، قوانین بین المللی را نقض می کند.
شناسایی و اقدامات متقابل
برانک همچنین استدلال کرده است که این صندوق نگرانی‌های مربوط به مصونیت را مطرح نمی‌کند زیرا ایالات متحده، انورالحق احدی و شاه محمد محرابی را به عنوان نمایندگان مردم افغانستان به رسمیت شناخته است. (دو عضو دیگر هیئت مدیره که رای آنها برای هر تصمیمی لازم است، آمریکایی و سوئیسی هستند.) بنابراین، از نظر برانک، دارایی های بانک تغییر نکرده است. حداقل سه مسئله در این دیدگاه وجود دارد.
اولاً، مشخص نیست که ایالات متحده رئیس‌های این صندوق را از نظر قانونی به رسمیت شناخته باشد. به طور سنتی، فقط ایالت ها یا دولت ها – نه وزیران منفرد – در معرض شناسایی قرار می گرفتند. اما در اینجا، برخلاف مورد اخیر خوان گوایدو ونزوئلا و «دولت جدید ونزوئلا»، ایالات متحده دولت جدید افغانستان را به رسمیت نشناخت. اگرچه مقامات دولت قبلی افغانستان پس از سقوط کابل، یک دولت اپوزیسیون را در تبعید سازماندهی کردند، اما ایالات متحده هرگز آن گروه را به عنوان دولت قانونی افغانستان به رسمیت نشناخته است. رؤسای مشترک صندوق افغان هر دو افغان هستند اما هیچ ادعای قابل قبولی برای نمایندگی افغانستان به عنوان یک نهاد سیاسی به تنهایی ندارند.
دوم، رژیم افغانستان به‌رغم امتناع ایالات متحده از به رسمیت شناختن آن، هنوز از مصونیت برخوردار است. مسلماً قانون بین‌المللی به رسمیت شناختن کاملاً مبهم است و دولتها اغلب در تصمیم‌گیری‌های مربوط به شناخت، محاسبات سیاسی را هدایت می‌کنند. اما، بر اساس دیدگاه اصلی به رسمیت شناختن دولت که در داوری ادعاهای Tinoco متبلور شده است، یک نهاد در صورتی که به طور موثر قلمرو ایالت را کنترل کند، به عنوان دولت ایالتی واجد شرایط می شود، جمعیت اقتدار آن را به رسمیت می شناسد (اما نه لزوماً حمایت می کند) و هیچ مرجع مؤثر رقیب وجود ندارد. . و یک دیدگاه قابل قبول و قدیمی این است که معیارهای Tinoco، به ویژه کنترل مؤثر، تعیین می کند که آیا یک دولت طبق قوانین بین المللی دارای حقوق و مسئولیت هایی است یا خیر. برخی از رویه‌های دولتی در حال ظهور برای حمایت از این دیدگاه وجود دارد: برای مثال، ونزوئلا در نامه‌ای به سازمان ملل در ماه مه 2020 استدلال کرد که انتقال کنترل بریتانیا بر دارایی‌های بانک مرکزی خود به گوایدو، مصونیت حاکمیتی آن را نقض می‌کند. البته طالبان هر یک از معیارهای تینوکو را برآورده می کنند و بر اساس این دیدگاه مستحق مصونیت حاکمیتی خواهند بود.
در هر صورت، نگرانی‌های عمل‌گرایانه درازمدت نیز به ایالات متحده توصیه می‌کند که از اعطای اهمیت قانونی بیش از حد به عدم به رسمیت شناختن طالبان خودداری کند. یک رژیم طالبان با حقوق کاهش یافته طبق قوانین بین المللی نیز تعهدات خود را کاهش خواهد داد. بسیاری از معاهدات کلیدی، مانند کنوانسیون منع تامین مالی تروریسم، تنها دولت ها و دولت های آنها را متعهد می کند، نه بازیگران غیردولتی. در واقع، ایالات متحده برای ایجاد صندوق برای اهرم حقوقی بلندمدت علیه طالبان به منظور رعایت تعهدات بین المللی خود، توجیه قانونی فوری ایجاد می کند.
و ثالثاً، حتی اگر چنین اقدام به رسمیت شناختی از نظر فنی بر اساس قوانین بین المللی مجاز باشد، قانون را تا حد شکست خم می کند. همانطور که منو کامینگا تاکید کرده است، “درک اینکه چه چیزی می تواند به ایالات متحده این حق را بدهد که دو اقتصاددان دستچین شده را به عنوان نمایندگان جدید افغانستان به رسمیت بشناسد و سپس کنترل (مشترک) دارایی های بانک مرکزی افغانستان را به آنها واگذار کند، دشوار است.” بر اساس این دیدگاه، ایالات متحده می‌تواند هر فرد افغان را که سابقه اقتصاد یا سیاست عمومی داشته باشد، به‌عنوان مدیر دارایی‌های بانک، بدون توجه به روندهای سیاسی داخلی کشور یا واقعیت موجود در افغانستان، معرفی کند. این اقدام اساساً با تصور یک حاکمیت خیالی به جای احترام به دارنده واقعی حاکمیت مطابق با درک منطقی از قوانین شناسایی، حمایت های قانونی دولت ها مانند مصونیتها را دور می زند.
علاوه بر این، برخلاف برخی تحریم‌ها، صندوق افغانستان نمی‌تواند به طور قابل قبولی یک اقدام متقابل قانونی بر اساس قوانین بین‌المللی باشد. اقدامات متقابل فقط در پاسخ به نقض مداوم قوانین بین المللی ممکن است انجام شود. ایالات متحده هیچ اقدام نادرست بین المللی از سوی افغانستان را که این صندوق برای جلوگیری از آن طراحی شده است، شناسایی نکرده است، در عوض بر مدیریت ضعیف اقتصادی طالبان تمرکز دارد. در واقع، اکثر معیارهایی که ایالات متحده برای بازگرداندن دارایی ها به بانک تعیین کرده است – استقلال سیاست، کنترل های ضد شویی و نظارت شخص ثالث – ارتباط چندانی با القای انطباق با قوانین بین المللی ندارد. همچنین به میزانی که صندوق دارایی‌های بانک را پرداخت می‌کند، اقدامی غیرقابل برگشت است که در اکثر موارد نقض قانون اقدامات متقابل است. و در هر صورت، ایالات متحده در پیروی از قوانین رویه ای برای اقدامات متقابل شکست خورده است: قبل از ایجاد صندوق، تأسیس صندوق را اعلام نکرده و یا پیشنهاد مذاکره با افغانستان را نداده است.
شایان ذکر است که شرایطی که ایالات متحده برای بازگرداندن دارایی ها تعیین کرده است، به طور بالقوه ناقض اصل برابری حاکمیت دولت ها است، که اقدامات دولت ها را که به زور یا اجبار بر امور حاکمیت داخلی دیگر دولت ها تأثیر می گذارد، ممنوع می کند. ICJ در نیکاراگوئه علیه ایالات متحده – در رابطه با فعالیت های نظامی و شبه نظامی در داخل و علیه کشور آمریکای مرکزی – خاطرنشان کرد که امور داخلی محافظت شده شامل انتخاب دولت ها در مورد سیستم های سیاسی و اقتصادی داخلی است. الزام بانک مرکزی افغانستان به مستقل ماندن از دولت آن، مسلماً به منزله مداخله در “حوزه محفوظ شده” محافظت شده دولت افغانستان است.
×××××××
از آنجایی که دولتها تحریم‌های جدید و استدلال‌های قانونی برای توجیه آنها ایجاد می‌کنند، مهم است که تصمیم‌گیرندگان اصول حقوقی بین‌المللی را نادیده نگیرند. ایجاد صندوق افغانستان توسط ایالات متحده محدودیت های دکترین مصونیت حاکمیت و به رسمیت شناختن دولت را به روش های بی سابقه ای آزمایش می کند. واکنش آرام جامعه حقوقی بین‌المللی، اگرچه تعجب‌آور است، اما بعید است که دولتها نسبت به این تحول جدید واکنش نشان دهند.
××××××
