صندوق بین المللی پول و کابوس بحران هویت
صندوق بین المللی پول بین آمریکا و چین گیر افتاده و هدفش نامشخص است
در جریان برپایی کنوانسیون سه هفته‌ای معروف که سال 1944در برتون وودز برگزار شد، یکی از نمایندگان کشورها محل برگزاری «فوق‌العاده زیبا» مذاکرات را با «آشفتگی باشکوه» آن مقایسه کرد. با این حال، قانون یادشده، سرآغازی برای فعالیت اساسی ترین نهاد مالی جهانی بود: صندوق بین المللی پول (IMF) که برای اطمینان از ثبات اقتصاد کلان جهان بنا شده و در طول حدود 80 سال فعالیت خود بیش از 700 میلیارد دلار به 150 کشور جهان وام پرداخت کرده است.
صندوق بین‌المللی پول، دهم آوریل سال جاری، نشست بهاری خود را در واشنگتن برگزار می‌کند ولی یک بار دیگر در مورد هدف خود با سردرگمی رو به رو است. صندوق همانند بسیاری از مؤسسات لیبرالی که پس از جنگ جهانی دوم تأسیس شدند و خود را نماد تمام و کمال بشریت معرفی می کردند، ممکن است در خدمت اهداف آمریکایی باشد. این صندوق اکنون در دام رقابت چین و آمریکا گیر افتاده است و اعضاء، کشورهای وام دهنده و کارمندانش در مورد آینده آن چندان مطمئن نیستند.
سه سال گذشته، صندوق بین‌المللی پول آماده بود تا یک پاسخ پوششی بزرگ به کووید-19 ترتیب دهد و در پاسخ به این فاجعه، 185 میلیارد دلار را برای حمایت از اقتصادهای آسیب دیده اختصاص داده بود . تعهدات کشورهای ثروتمند و اولین عرضه سرمایه استقراضی صندوق، دو برابر شد و به 482 میلیارد دلار رسید. صندوق همچنین قراردادی با گروه ۲۰ و چین برای کمک به کشورهای فقیر منعقد کرد و 650 میلیارد دلار «حقوق برداشت مخصوص»[1] -شبه ارز شخصی خود را که از سبدی از ارزهای معتبر بزرگترین اعضایش است- را به بانک های مرکزی اختصاص داد تا به کشورهای فقیرتر وام دهند.
آنچه که در حال حاضر در مورد فاجعه بدهی عذاب آور است این که در دهه هشتاد، تلاش های صندوق بین المللی پول به طور متفاوتی دچار مشکل، محل تردید یا اساسا ” بی‌ربط بوده است. از زمان شیوع کووید تقریباً یک تریلیون دلار به صندوق تزریق شده است، اما آمارهای موجود، تنها 51 میلیارد دلار افزایش در مبلغ وام را نشان می دهد. صندوق همچنین توانسته است 2 میلیارد دلار یا 5 درصد از سرمایه ای را که برای تسهیلات وام دهی کاملاً جدید برای رسیدگی به کل موارد از قبیل تغییرات آب و هوای محلی گرفته تا کمبود وعده های غذایی و… جمع آوری کند در حالی که کشورهای فقیر در جریان همه‌گیری کرونا، تهاجم روسیه به اوکراین و افزایش نرخ‌های بهره کاملاً با مشکل مواجه بودند.
سه عنصر، ضعف صندوق بین المللی پول را روشن می کند:
اول، ناسازگاری وام دهندگان[2] چینی که به کشورهای فقیر وام داده اند.
دوم، وضعیت نامطلوب کشورهای دارای درآمد متوسط
سوم، عدم توانایی صندوق بین‌المللی پول برای پیشبرد برنامه های تحت مدیریتش همچون وام‌های آب‌وهوایی محلی و بیمه‌های رفاهی که ممکن است از نظر دیپلماتیک بسیار بحث‌انگیزتر باشند.
هنگامی که صندوق بین المللی پول به بازسازی ساختار بدهی ها نزدیک می شود، وام دهندگان چینی مشکلاتی را برای آن ایجاد می کنند. ظهور چین در 20 سال گذشته به عنوان یک وام دهنده غول آسا، همه این دشواری ها را غیرقابل تصور کرده است چون حداقل 65 کشور جهان ، بیش از 10 درصد از بدهی خارجی خود را به چین بدهکار هستند.
حداقل 21 کشور جهان همچون مالاوی و سریلانکا نیز به دنبال بازسازی هستند. این ها با هم 1.3 تریلیون دلار بدهی دارند (حدود93 درصد تولید ناخالص داخلی رایج) و 718 میلیون نفر جمعیت را نیز در خود جای داده اند. قرار بود سال 2020 و در «چارچوب مشترک G20»، برای حل این مشکل کمک شود. معلوم شد که این یک توافق ضعیف است، زیرا تنها یک معامله ناچیز در چاد را شامل شد.
«کریستالینا جورجیوا» مدیر عامل صندوق بین‌المللی پول، پس از سفر به چین، می‌گوید: در حال حاضر، این کشور با صندوق درگیر است. سؤال دیگر این نیست که «آیا بدهی‌های وام‌گیرندگان کاهش می یابد؟»، بلکه «چقدر؟» و «از طریق چه ابزارهایی؟» مد نظر است. با این حال، چین ارزش وام‌های خود را کاهش نداده است و برعکس، با دریافت تضمین‌های مبهم، زمان بازپرداخت وام‌ها را برای تحقق شرایط صندوق بین‌المللی پول، طولانی نکرده است.
چین دو اعتراض عمده به روشی دارد که صندوق بین‌المللی پول از طریق آن مسائل را پیش می برد: یکی این که بانک های تحت پوشش این کشور، همچون بانک توسعه چین، اغلب به عنوان وام دهندگان دولتی و وابسته به دولت شناخته می شوند. مورد دوم این است که مؤسسات چندجانبه همانند صندوق بین المللی پول فرایند سرمایه گذاری را انجام نمی دهند. علاوه بر این، اختلاف بین وزارتخانه های پکن، مسائل را پیچیده تر می سازد. خانم جورجیوا خاطرنشان می کند: «افرادی که درگیر این موضوع هستند، هنوز لزوماً همفکر نیستند.»
در حال حاضر، مقاماتی که پیگیر تجدید ساختار هستند ، در تنگنا قرار دارند. اکنون حجم ذخایر کاهش یافته، سرمایه در حال فرار و تورم در حال افزایش است. با این وصف، هرچه بازسازی با تاخیر بیشتری صورت گیرد، در نهایت جراحی آن دردناک تر خواهد بود.
حداقل هفت مورد از 21 کشور مشکل‌دار، بیش از یک سال از زمان نکول بدهی ها، آماده معامله بوده‌اند. اتیوپی بدون دریافت حتی یک دلار از صندوق بین‌المللی پول، برای بازسازی اقتصادی خود باید بیش از دو سال منتظر بماند. سایر کشورها همچون سورینام و زامبیا، بسته‌هایی را تضمین کرده‌اند، اما متوجه می‌شوند که با وجود همه تلاش های به عمل آمده، چین بر سر راه بازسازی ساختار آن ها، مانع تراشی می کند.
خانم جورجیوا می‌گوید: «ما بسیار سخت کار کرده‌ایم تا رهبری چین به این موضوع پی ببرد که ثروت بیشتر، مسئولیت‌های بیشتری نیز به همراه دارد اما موفقیت های ما تا به امروز، محدود بوده است. همان طور که «برد ستسر»[3] از شورای روابط خارجی، یک اندیشکده آمریکایی خاطرنشان می کند: «آن ها سه سال فرصت داشتند ولی اکنون بحث ها بیش از پیش مضحک‌تر می شوند.»
یک رویکرد برای جابجایی مجدد صندوق وجود دارد: پوشش«وام دادن به معوقات» که اولین بار پس از تحریم روسیه و بازسازی بدهی اوکراین در سال 2015 استفاده شد. در این شیوه، کشورهای بدهکار ناسازگار، با استفاده از تدابیر حفاظتی کنار نهاده می شوند و از مزایای تجدید ساختار مالی محروم می شوند. کشورهای غربی احتمالاً به یک کشور بسیار بدهکار وام می‌دهند، در صورتی که چین از سخاوت آن ها بهره ای نمی برد.
اتحاد ضد چین
به نظر نمی رسد وام دهندگان غربی به راحتی بتوانند از شر وام دهندگان چینی رهایی پیدا کنند. کشورهایی که بابت وام‌های معوقه خود وام دریافت می‌کنند باید در این زمان تعهد بدهند که وام‌های چینی را نکول کنند و هرگز از چین وام نگیرند، چرا که از ورودشان به صندوق بین‌المللی پول جلوگیری خواهد شد. این مفهومی است که ممکن است ساختار صندوق را دستخوش تغییر سازد چون همیشه تحت سلطه آمریکا بوده است و این کشور 17 درصد از حقوق رای را در اختیار دارد.
دومین نقطه ضعف صندوق، مجموعه خاصی از اقتصادها را در نظر می گیرد: کشورهایی متخلف با درآمد متوسط که به دلیل عدم توانایی در رعایت مقررات و اجرای برنامه های اصلاحات، صندوق تمایلی به وام دادن به آن ها ندارد. از سال تاکنون2000، پاکستان 14 سال را با برنامه های اصلاحی و سختگیرانه صندوق بین المللی پول پشت سر نهاده ولی نتوانسته است وجوه سه مورد از آن ها را بازپرداخت کند. از رهبران این کشور 17 بار خواسته شده است که مالیات های محلی را جمع آوری کنند ولی در هر بررسی که صندوق به پایان می رساند، ناچار باید مالیات بر فروش ناخالص یکسان را اصلاح کنند.
پاکستان تنها کشور عقب مانده از برنامه های صندوق نیست. مصر در کمتر از یک دهه میزبان 4 برنامه صندوق بوده است. آرژانتین هم بدترین متخلف برنامه های صندوق به شمار می آید. «کارمن راینهارت»، اقتصاددان ارشد بانک جهانی از سال 2020 تا 2022 می‌گوید: «برخی برنامه‌ها وجود دارد که برای آن‌ها باید حس شوخ طبعی داشت.»
برخی از اشتباهات اجتناب ناپذیر هستند و اقتصاددانان صندوق باید به خاطر اشتباه و خوش بینی بخشیده شوند اما آرژانتین، مصر و پاکستان موارد کم اهمیتی نیستند. بدهی این سه کشور، اکنون بیش از نیمی از وام‌دهی از حساب منابع عمومی صندوق را در بر می گیرد. اقتصادهای کوچکتر با داده های ترسناک همانند آنگولا، اکوادور و اردن را هم باید مد نظر قرار دهید.
صندوق، تعدادی وام کوچک پرداخت کرده است ولی اکنون آن قدر از انتقادات هراس دارد که از گذاشتن پول نقد روی میز پرهیز می کند. یکی از مقامات سابق این نهاد مالی بین المللی می‌گوید: «رهبران صندوق با تردید جدی رو به رو هستند.» در سال 2022 باربادوس دو پیشنهاد دریافت وام فوری به ارزش کمتر از 200 میلیون دلار ارائه کرد. در جدیدترین توافق صندوق بین‌المللی پول با مصر، که در ماه دسامبر به توافق رسید، به سادگی 3 میلیارد دلار به این کشور اختصاص یافت که این ارقام در مقایسه با 30 میلیارد دلاری که صندوق به عربستان سعودی و امارات متحده عربی پرداخت کرد، رقم بسیار ناچیزی به شمار می آید. کارشناسان صندوق بین‌المللی پول در تلاش هستند تا یک قرارداد 1.1 میلیارد دلاری را برای پاکستان احیا کنند. در حالی که مذاکرات دو طرف آغاز شده بود، چین بی سر و صدا حدود 4 میلیارد دلار در موسسه مالی مرکزی پاکستان سپرده گذاری کرد!
یکی از مقامات پیشین صندوق بین المللی پول می‌گوید: « اکنون صندوق در بدترین موقعیت ممکن خود قرار گرفته است.»
سومین اشکال صندوق بین‌المللی پول، احتیاط افراطی در انجام فرآیند مأموریت است. صندوق از سال 2010، طیف وسیعی از عوامل از برابری جنسیتی گرفته تا جوامع شکننده را مورد توجه قرار داده است که شمار ناچیزی از آن ها با مأموریتش برای مداخله در زمینه مسائل مربوط به تراز پرداخت کشورها و نظارت بر ثبات مالی جهان مرتبط هستند!
اما تا چند سال اخیر، از آنجایی که صندوق بین‌المللی پول برای انجام وظایف روزانه خود با مشکل مواجه بوده و نسبت به فعالیت های جانبی خود با انتقادات بسیار تندی مواجه بوده است. صندوق در آوریل سال گذشته، بخش «تاب آوری و اعتماد پایدار» را تأسیس و یک کمک 40 میلیارد دلاری را برای کشورها تصویب کرد تا در بلندمدت برای بهبود شرایط آب‌وهوای محلی و ارتقای شرایط رفاهی خود هزینه کنند. چندی بعد، با یکی دیگر از برنامه‌های وام دهی موسوم به Food Shock Window برای کاهش مشکلات زنجیره تأمین مواد غذایی وارد معرکه شد. چالش اینجا است که کارمندان صندوق بین‌المللی پول تاکنون عادت داشتند به بانک‌های مرکزی و وزارت‌های دارایی پول بدهند، نه بابت ارزیابی‌های زیست‌محیطی و مدیریت خرد و در مورد این نوع کمک‌‌های جانبی اطلاعات کمی داشته‌اند از این رو، یک سال بعد، صندوق موافقت کرد تنها 2.6 میلیارد دلار از 40 میلیارد دلار پیشنهادی از محل تاب آوری و پایداری وام بدهد.
«کنت روگف»، اقتصاددان ارشد صندوق بین سال‌های 2001 تا 2003، می‌گوید: «تبدیل صندوق بین‌المللی پول به بانک جهانی کارساز نیست.» طی مدت 70 سال فعالیت، وظایف این دو مؤسسه از یکدیگر تفکیک شده است. صندوق بین المللی پول سیستم اقتصادی جهان را تثبیت و بانک جهانی رشد جهانی را تأمین مالی می کند. صندوق بین المللی پول به طور خلاصه وام می دهد. بانک جهانی وام های طولانی مدت می دهد. صندوق بین المللی پول، نقدینگی را تأمین می کند. مسائل مربوط به بودجه بانک جهانی، تغییرات آب و هوایی و رفاه ناسالم مرزهای پیشرفت در کشورهای فقیرتر هستند. آن ها نیاز به تأمین مالی طولانی مدت دارند.
در حال حاضر، صندوق بین المللی پول در حال جذب کارمندان بانک جهانی است (از طریق اغوای آنان با پرداخت حقوق بازنشستگی و مزایای بالاتر). در حالی که از تامین منابع مالی لازم برای تامین رفاه عمومی و هزینه های مربوط به تغییرات آب و هوایی محلی عاجز است.
از آنجایی که صندوق بین المللی پول برای تبدیل شدن به یک بدیل بانک جهانی مبارزه می کند، متعاقباً با انتخاب دو مسیر رو به رو می شود: یکی این است که چین را با برچسب هایی همچون طلبکار ناسازگار و سخت گیر و دور زده و کنار نهد. دیگر آن که در جریان تبدیل شدن به بازوی وام دهی اضطراری در یک حوزه دموکراتیک تحت رهبری غرب، سعی دارد مجموعه ای از نهادها در اقتصادهای در حال ظهور را برای جذب شدن در یک بلوک لیبرال وسوسه کند.
« هری دکستر وایت»، رئیس هیئت آمریکایی در برتون وودز گفت: «هدف ما حفاظت از منافع خودمان بود.» حق وتوی عملی آمریکا بر هیأت مدیره صندوق بین‌المللی پول، نشان داد حرف نهایی را که می‌زند تا چه کشورهایی از صندوق بین‌المللی پول وام دریافت می‌کنند، به این معنی است که این صندوق همیشه تحت تأثیر واشنگتن بوده است. در سال 1995، زیر فشار آمریکا، این صندوق ، ژاپن را تحت فشار قرار داد تا با اعطای یک کمک مالی سودمند برای مکزیک موافقت کند. متحدان آمریکا از این رویکرد سود می برند. به عنوان مثال، صندوق در اوایل دهه 2010 تحت فشار فرانسه، آلمان و بانک مرکزی اروپا اقتصادهای مشکل دار یونان، ایرلند و پرتغال را با اختصاص بسته های رکوردی نجات داد.
در حال حاضر، صندوق بین المللی پول و چین در عمل، رقبای یکدیگر به شمار می آیند. به گفته «پروفسور راینهارت»، چین در حال ایجاد یک وام دهنده اضطراری از طریق مؤسسه مالی مرکزی خود (Pboc) و بانک های تحت پوشش است. از سال 2012، اقتصادهای دارای مشکل از طریق سوآپ های غیرفعال قبلی با pboc به 170 میلیارد دلار وام دسترسی پیدا کرده اند. محققان دانشگاه بوستون دریافتند که به ازای هر یک درصد که یک روستایی از چین وام می گیرد، ۶ درصد احتمال وام گیری از صندوق بین المللی پول کاهش می یابد. از سال 2016 تا 2021، پرداخت وام های اضطراری چین به کشورهای مختلف جهان معادل 130 درصد کل وام های پرداختی صندوق بین المللی پول رسید.
با این وجود، بیانات رقبای چینی- آمریکایی نقطه عطفی برای تشکیلاتی به شمار می آید که ظاهراً سنگر جهانی شدن لیبرال است. در هر صورت، تقاضای اساسی برای وام های اضطراری صندوق در حال کاهش است. بازارهای رو به رشد بزرگ همانند برزیل و تایلند، سال‌ها تلاش خود را معطوف ایجاد ذخایر ارزی و سوآپ برای دور ماندن از چنگ برنامه های صندوق کرده‌اند. آن‌ها بازارهای داخلی عمیقی برای بدهی‌های بومی دارند که به محض گرفتاری‌ها به سمت آن سوق می یابند ولی صندوق نمی‌تواند در صورت ناسالم شدن وام‌ها آن ها را بازسازی کند. آن ها برای قرض گرفتن، رفیق جدیدی در اختیار دارند.
در فاجعه بدون بحران
به نظر می‌رسد صندوق بین المللی پول باید برای رویارویی با فاجعه گسترده ای که از سوی بازارهای نوظهور که ثبات پولی جهان را تهدید می‌کند، بسیار کمتر به خود تردید راه دهد. حمایت از کشورهای ضعیف برای فعالیت های بشردوستانه به طور قابل توجهی ارزان تر از حمایت از کشورهایی همانند آرژانتین است.
در حال حاضر، با توجه به نحوه مدیریت صندوق و کارکنانی که به خوبی پاداش می گیرند، کوچک شدن ابعاد صندوق نیز مطرح شده است. هدف اولیه صندوق، حصول اطمینان از یک سیستم هزینه های تجاری ثابت و رشد متعادل تجارت بین المللی بود. صندوق بین‌المللی پول تا اوایل دهه هفتاد به کشورهای بحران زده که در وضعیت بدی قرار داشتند، وام نداد بلکه صندوق در طول دوران جنگ سرد، به کشورهای ثروتمند وام داد تا سیستم برتون وودز را از هزینه‌های تجاری افزایش یافته حمایت کنند!
در واقع، وام‌های اضطراری صندوق تا اواسط دهه هشتاد خریداری می‌شد. در این دوره، اتحاد جماهیر شوروی در زمینه تمرکز شهروندانش با مشکل زیادی مواجه بود ولی صندوق بین‌المللی پول به هیچ وجه و در هیچ دوره‌ای به رقبای قوی‌تر غرب، خوب وام نداده است.■
1- Special Drawing Rights (SDR)
2-collectors
3- Brad Setser
مأخذ: www.economist.com
