سیاست صنعتی و استراتژی رشد
*راچیر آگاروال
امروزه «سیاست صنعتی» در بسیاری از کشورهای جهان در کانون توجه قرار گرفته است و برخی از اقتصاددانان به مدل چینی به عنوان یک موفقیت اشاره می کنند. در دنیایی که با چالش‌هایی مانند پیامدهای کووید-۱۹، ملی‌گرایی در تولید واکسن، بی‌ثباتی زنجیره تأمین جهانی، انتقال به سمت صفر خالص کرین و رقابت های ژئوپلیتیکی رو به رو است، بحث‌های تازه‌ای درباره نقش سیاست‌های صنعتی و حمایت دولت از شرکت‌ها و صنایعی شکل گرفته است که از نظر استراتژیک، با اهمیت تلقی می‌شوند.
در ایالات متحده، سیاست صنعتی دیگر «تابو» نیست. قانون ایجاد انگیزه های مفید برای تولید نیمه هادی ها و قانون CHIPS با هدف احیای صنعت نیمه هادی این کشور از حمایت دو حزبی برخوردار است. بیش از 90 درصد تراشه‌های رایانه‌ای پیشرفته و حیاتی برای دفاع و هوش مصنوعی (AI)، از استان تایوان چین می‌آیند که این امر، نگرانی‌هایی را در مورد آسیب‌پذیری صنعت ایالات متحده در صورت حمله برانگیخته است. برای مقابله با چنین خطراتی، دولت ایالات متحده 39 میلیارد دلار بودجه از قانون 280 میلیارد دلاری تراشه ها را برای حمایت از توسعه قابلیت تولید نیمه هادی های پیشرفته اختصاص خواهد داد.
سیاست صنعتی دولت بایدن گسترده است و حداقل دو خوشه تولید نیمه هادی تا سال 2030 برنامه ریزی شده است. این سیاست‌ها بخشی از رویکرد گسترده‌تر دولت به سیاست‌های صنعتی است که شامل 370 میلیارد دلار یارانه برای انرژی پاک در قانون کاهش تورم نیز می‌شود.
در همین حال، دولت ژاپن در راستای تلاش هایش برای کاهش اتکا به چین، یارانه ای به ارزش بیش از 500 میلیون دلار را به 57 شرکت اختصاص خواهد داد تا آن ها را به سمت گسترش سرمایه گذاری داخلی تشویق کند. به طور مشابهی، اتحادیه اروپا نیز در حال افزایش سیاست صنعتی خود است از جمله با اختصاص 160 میلیارد یورو از صندوق بازیابی COVID-19 خود برای نوآوری های دیجیتال مانند تراشه ها، باتری ها و سازگاری با آب و هوا. وزیر اقتصاد ایتالیا نیز اخیراً خواستار رویکرد مشترک اتحادیه اروپا برای حمایت از رقابت پذیری و حمایت از تولید استراتژیک شد.
روی قهرمانان ملی تمرکز کنید
«سیاست صنعتی» به تلاش های دولت برای شکل دادن به اقتصاد با هدف قرار دادن صنایع، شرکت ها یا فعالیت های اقتصادی خاص اشاره دارد. این امر از طریق طیف وسیعی از ابزارها مانند یارانه ها، مشوق های مالیاتی، توسعه زیرساخت ها، مقررات حفاظتی و حمایت از تحقیق و توسعه به دست می آید.
هنگام اجرای سیاست صنعتی به عنوان بخشی از استراتژی رشد، کشورها اغلب با اهداف رقابتی مانند تضمین رشد اقتصادی پایدار، حفظ ثبات مالی و مالی و ایجاد و معرفی «قهرمانان ملی» مواجه می‌شوند.
کشورهای مختلف شرکت ها یا صنایع خاصی را به عنوان قهرمانان ملی معرفی کرده اند -مانند نیمه هادی ها در استان تایوان چین، انرژی های تجدیدپذیر در آلمان و صنعت هوافضا در فرانسه. هدف این رویکرد ایجاد شرکت های رقابتی در سطح جهانی، تضمین رشد اقتصادی و امنیت است.
اگرچه استفاده از سیاست صنعتی برای ایجاد قهرمانان ملی در برخی موارد موفقیت آمیز بوده است، اما این موضوع، همچنان بحث برانگیز است. اقتصاددانان نگران هستند که انتخاب برندگان و بازندگان می تواند منجر به انحراف در بازار و تخصیص ناکارآمد منابع شود. با وجود ادامه نگرانی ها، احیای سیاست صنعتی هیچ نشانه ای از کند شدن را نشان نمی دهد.
در دنیای ملی گرایی اقتصادی فزاینده و تنش‌های ژئوپلیتیکی، ایجاد قهرمانان ملی احتمالاً یک هدف مهم سیاستی برای دولت‌هایی است که به دنبال پیشبرد منافع ملی خود هستند. در این زمینه، چارچوب سه گانه استراتژی رشد، می تواند سیاست گذاران را در ایجاد تعادل بین رشد اقتصادی، ثبات و اهداف قهرمان ملی راهنمایی کند.
این چارچوب چالش‌هایی را که سیاست‌گذاران در ایجاد تعادل بین تقاضاهای رقابتی رشد اقتصادی، ثبات مالی و مالی و ایجاد قهرمانان ملی با آن مواجه هستند، برجسته می‌کند. نمودار زیر، استراتژی رشد را با سه هدف رقیب آن نشان می دهد. سه‌گانه انتخاب دشواری برای سیاست‌گذاران است.
دولت‌هایی که از «قهرمانان ایمن» حمایت می‌کنند (استراتژی A) ثبات مالی و مالی را همراه با حمایت از قهرمانان ملی امن در اولویت قرار می‌دهند. این استراتژی اغلب بر امنیت ملی، احتیاط و انعطاف پذیری نسبت به مزایای بالقوه یک استراتژی رشد تهاجمی تر تأکید می کند.
استراتژی حمایت از «قهرمانان جسور» (استراتژی B) بر رشد اقتصادی و انتخاب قهرمانان ملی ریسک پذیر تأکید دارد. با این حال، این رویکرد ممکن است منجر به توجه کمتر به نگرانی های ثبات شود. این رویکرد می تواند ناشی از فعالیت های ریسک پذیر بیشتر یا تمرکز کمتر بر کارایی و حاکمیت باشد که منجر به هزینه های بالقوه برای سیستم مالی و در نتیجه افزایش هزینه های مالی می شود. با این حال، دولت‌هایی که این استراتژی را دنبال می‌کنند، مایلند ریسک بالاتری از بی‌ثباتی را بپذیرند تا رشد بالاتری را دنبال کنند.
در نهایت، رویکرد «سرمایه‌داری بازار منصفانه» (استراتژی C) ثبات را همراه با رشد اقتصادی در اولویت قرار می‌دهد. بدون تمرکز بر قهرمانان ملی، تأکید بر حمایت از اقتصاد بازار پویا همراه با ورود آزاد و اطمینان از فعالیت کسب و کارها در یک بازار منصفانه و رقابتی است.
«سرمایه‌داری بازار منصفانه» همچنین مسیری متفاوت برای دستیابی به اهداف امنیت ملی نسبت به رویکرد سیاست صنعتی ارائه می دهد و به جای این که هر کشور قهرمانان ملی را تبلیغ کند، این رویکرد یک زنجیره تأمین جهانی متنوع را بر اساس تجارت باز و منصفانه تشویق می‌کند. بنابراین، از رقابت تسلیحاتی اقتصادی جلوگیری می‌کند. این رویکرد می‌تواند در بلندمدت منجر به افزایش کارایی و نوآوری بیشتر شود و در عین حال، خطرات ناشی از اختلالات زنجیره تأمین را از طریق تنوع و همکاری بین‌المللی کاهش خواهد داد.
بهترین رویکرد برای هر دولتی به طیفی از عوامل زمینه ای از جمله وضعیت اقتصاد، سلامت سیستم مالی، فشارهای انتخاباتی در سیستم سیاسی و محیط ژئوپلیتیک بستگی دارد.
با این وجود، افزایش بهره وری ممکن است حرکت به سمت استراتژی سرمایه داری بازار منصفانه را معقول سازد. با این حال، دولت ها اغلب تسلیم وسوسه ایجاد قهرمانان ملی می شوند. چرا؟ یک عامل کلیدی می تواند روانشناسی رهبری ملی و فشار بر رهبران دولت هنگام انتخاب سیاست های اقتصادی باشد.
چرا رهبران، قهرمانان ملی را در آغوش می گیرند؟
تصور کنید شما برای رهبری کشورتان انتخاب شده اید و اکنون مسؤول تصمیماتی هستید که بر رفاه میلیون ها نفر تأثیر می گذارد. شما باید بین تقاضاهای رقابتی رشد اقتصادی، امنیت ملی، ثبات مالی و مالی و نگرانی های اجتماعی و زیست محیطی تعادل برقرار کنید. خطرات زیاد است و فشارها می تواند طاقت فرسا باشد.
فشار قابل توجهی که شما به عنوان یک رهبر کشور با آن مواجه هستید، نیاز به رشد اقتصادی است. دستیابی به رشد کافی می تواند برای حفظ قدرت سیاسی شما، ایجاد شغل و تضمین ثبات جامعه شما ضروری باشد. بدون رشد پایدار، ممکن است با بیکاری فزاینده و نارضایتی اجتماعی مواجه شوید که دوره تصدی سیاسی شما را به خطر می اندازد.
این فشار می تواند به صورت اضطراب رشد ظاهر شود. مطالعات روانشناسی بالینی نشان می‌دهد که اضطراب باعث می‌شود افراد بر نگرانی‌های فوری متمرکز شوند که اغلب به قیمت از دست رفتن اهداف بلندمدت تمام می‌شود. در زمینه رشد اقتصادی، رهبران ممکن است اضطراب‌های مشابهی را تجربه کنند که باعث می‌شود عملکرد کوتاه‌مدت و پیروزی‌های سریع را در اولویت قرار دهند تا اضطراب خود را از بین ببرند و پیشرفت را نشان دهند. در این زمینه، سیاست صنعتی ابزاری کلیدی در اختیار شماست. این ابزار می تواند شامل اعطای قراردادها، ارائه یارانه یا معافیت های مالیاتی، یا سرمایه گذاری در پروژه های زیربنایی برای ایجاد قهرمانان ملی باشد. با این حال، ارتقای قهرمانان ملی می تواند پیامدهای منفی نیز داشته باشد. این می تواند منجر به تمرکز قدرت اقتصادی، تخصیص نادرست منابع و نادیده گرفتن ملاحظات بلندمدت شود. همچنین می‌تواند رقابت و نوآوری در بازار را تضعیف کند و در نهایت، به رشد و رفاه اجتماعی آسیب برساند.
با وجود این هزینه ها و ناکارآمدی ها، ممکن است مجبور شوید قهرمانان جسور را ارتقا دهید (استراتژی B). این به این دلیل است که ممکن است برای دستیابی به پیروزی های سریع، حفظ قدرت سیاسی یا ایجاد شغل برای شهروندان خود تحت فشار شدید قرار بگیرید. علاوه بر این، سیاست صنعتی می تواند حس کنترل بر نتایج اقتصادی، کاهش اضطراب رشد و ایجاد احساس امنیت را هم برای دولت و هم برای مردم ایجاد کند.
بنابراین به عنوان یک رهبر، ممکن است برای حفظ امنیت ملی و حفظ ثبات مالی و مالی با فشار زیادی روبرو شوید. این فشار می‌تواند باعث ترس از بی ثباتی شود.
مقایسه تطبیقی
مدل «ایرباس» اغلب به عنوان مدلی از مداخله موفق دولت در اقتصاد مورد ستایش قرار می گیرد. شکل گیری کنسرسیوم ایرباس در اروپا – که اواخر دهه 1960 سلطه بوئینگ در بازارهای جهانی را به چالش کشید- از طریق یارانه های دولتی، تعهدات برای جذب ضرر و تامین مالی هزینه های توسعه ثابت امکان پذیر شد. در نتیجه، ایرباس به عنوان یک رقیب بزرگ معرفی شد.
با این حال، چین با این اعتقاد که یک کشور بزرگ باید هواپیماهای مسافربری خود را داشته باشد، سرمایه گذاری گسترده ای در زمینه توسعه هواپیماهای تجاری و تولید هواپیمای COMAC C919 خود انجام داده است تا سلطه بوئینگ و ایرباس را به چالش بکشد.
با وجود سرمایه گذاری 70 میلیارد دلاری در شرکت هواپیماهای تجاری چین (COMAC)، این پروژه به دلیل موانع نظارتی، تکنولوژیکی و زنجیره تأمین بیش از پنج سال به تعویق افتاده است. این تأخیرها با دشواری های صدور مجوز ویژه برای صادرات قطعات فناوری به چین توسط دولت ترامپ در سال 2020 تشدید شد. همچنین هواپیمای C919 به دلیل مسائل ایمنی هنوز توسط هیچ یک از مقامات مهم هواپیمایی خارج از چین تأیید نشده است و با وجود موفقیت سیاست صنعتی چین و توسعه شبکه راه آهن سریع السیر داخلی در طول دهه 2010، این کشور نتوانسته است این دستاورد را در صنعت هوانوردی جهانی رقابتی تکرار کند.
درسی که در اینجا وجود دارد این است که ارتقای قهرمانان ملی گاهی اوقات می تواند مؤثر باشد، اما یک دستورالعمل تضمینی برای موفقیت نیست. حتی در سایر موارد شکست بازار، دولت ممکن است رسیدگی به این مشکل را بدون ایجاد انحرافات قابل توجه یا متحمل شدن هزینه های مالی بالا دشوار بداند. علاوه بر این، زمانی که چندین کشور درگیر سیاست صنعتی برای ارتقای قهرمانان ملی خود می‌شوند، این امر می‌تواند منجر به رقابت در سطح پایین از نظر یارانه‌ها و حمایت‌ها شود. چنین پویایی شانس موفقیت هر کشور را کاهش می دهد و می تواند یک محیط اقتصادی جهانی ناپایدار ایجاد کند.
*اقتصاددان صندوق بین المللی پول
مأخذ: www.imf.org
