مدیرکل اسبق سازمان برنامه و بودجه: سند بودجه یک سیاهه ای از هزینه ها است که این دولت هم نتوانست ساختارش را تغییر دهد

دغدغه ضرورت اصلاح ساختار بودجه همواره در همه دولت ها وجود داشته است اما در كشورهاي در حال توسعه و مثل ایران در تحریم، این اصلاح سخت تر است. برخی معتقدند در شرایط حاضر ریشه اصلی مشکلات اقتصادی کشور را باید در ناکارآمدی و مشکلات ساختاری دولت و وابستگی اداره کشور به درآمدهای نفتی جست‌وجو کرد. بی‌شک رفع این ناکارآمدی مستلزم انجام اصلاحات بنیادین در تنظیم روابط و ساختار مالی دولت و نظام برنامه و بودجه کشور است. در حقیقت اصلاح ساختار بودجه شجاعت می‌خواهد و به تاخیر انداختن جراحی اقتصادی هم به نفع مردم نیست زیرا به شکل تورم و نرخ بهره بالا، ظهور و بروز پیدا می‌کند که شرایط 43 سال اخیر اقتصاد کشور که با تورم مزمن دورقمی همراه بوده، مؤید این مطلب است و این موضوع برای رشد اقتصادی و رفاه جامعه تهدید جدی به‌ شمار می‌رود. اما تاکنون هیچ دولتی نخواسته این چاقوی جراحی را به دست بگیرد. اکنون دولت سیزدهم در ارائه اولین بودجه خود معتقد است که چاقوی جراحی را دست گرفته و اصلاح ساختار بودجه را آغاز کرده است که البته این حرف موافق و مخالفانی دارد. درست است که قوه مجریه و قوه مقننه دارای اختیارات قانونی برای تصویب و اجرای هر قانونی که به نظر آنان درست است، می باشند. اما ذکر این نکته ضروری است که آنچه قابل ارزیابی بعدی است نتیجه این تصمیمات است که آیا به نفع مردم بوده یا خیر؟ که جواب این سوال مسلماً در حافظه تاریخی مردم باقی خواهد ماند. در این باره حسن خوشپور مدیرکل اسبق سازمان برنامه و بودجه معتقد است که هیچ تحول ساختاری در بودجه  1401 هم رخ نداده است که شرحی از این گفتگو را می خوانیم:

دولت با شعار تغییر ساختار بودجه آن را به مجلس داد. چه تغییرات ساختاری در بودجه ۱۴۰۱ وجود دارد؟

ملاحظه و بررسی اولین سندی که دولت منتشر می کند یعنی بخشنامه بودجه نشان می دهد که هیچ تحول ساختاری در بودجه 1401 نباید انتظار داشت. در بخشنامه بودجه پیش بینی شده که با اجرای بودجه سال 1401 کشور به رشد 8درصدی تولید ناخالص داخلی می رسد این در حالی است که کشور طی یک دهه گذشته یا رشد منفی داشته یا رشد صفر داشته است، حالا اگر بخواهد یکباره به رشد 8درصدی برسد، لازم  است که یک تحول ساختاری در نظام کسب و کار، تقسیم کار ملی، فعالیت های دولت و بودجه ایجاد شود. اما در مفاد بخشنامه بودجه که سند بالادست تنظیم بودجه است هیچ تحول اساسی ایجاد نشده است فقط خیلی مختصر اشاره شده که بودجه بر اساس و طبق طبقه بندی برنامه تنظیم خواهد شد. یکی از شیوه های تهیه و تنظیم بودجه، بودجه ریزی برنامه ای است. یعنی برای سال بودجه چند برنامه تعریف می شود و برای هر برنامه منابع مالی پیش بینی می شود که بعد در مرحله نظارت بررسی می شود که چقدر از یک یا همه برنامه ها محقق شده است و دلایل عدم تحقق هم باید بررسی شود. اما مسلم است که در بودجه 1401 این کار صورت نمی گیرد. یعنی تغییر ساختاری که روش بودجه ریزی از حالت سنتی فعلی تبدیل به شیوه بودجه ریزی برنامه ای شود اتفاق نمی افتد، چون امکان پذیر هم نیست. اگر بخواهد سیستم بودجه عوض شود باید سیستم های مدیریت و اجرای برنامه و ثبت و نگهداری حساب ها عوض شود و همچنین سیستم نظارت بر بودجه هم تغییر کند. در نتیجه از مفاد بخشنامه بودجه این نتیجه به دست می آید که هیچ تحول ساختاری در بودجه ریزی کشور اتفاق نیافتاده است. از همه این ها مهم تر این است که چون سند بودجه تبلور مالی حکمرانی اقتصادی دولت است و در نظر نیست و یا نمی توان در حکمرانی اقتصادی دولت، هیچ تحولی ایجاد کرد، نباید انتظار داشت و امکان پذیر نیست که در روش بودجه ریزی و نظام بودجه ریزی یک تحول ساختاری اتفاق بیافتد. در واقع اگر حمکرانی اقتصادی اصلاح نشود، اصلاح بودجه معنادار نیست.

ملاحظه و بررسی اولین سندی که دولت منتشر می کند یعنی بخشنامه بودجه نشان می دهد که هیچ تحول ساختاری در بودجه 1401 نباید انتظار داشت. در بخشنامه بودجه پیش بینی شده که با اجرای بودجه سال 1401 کشور به رشد 8درصدی تولید ناخالص داخلی می رسد این در حالی است که کشور طی یک دهه گذشته یا رشد منفی داشته یا رشد صفر داشته است

در حال حاضر سند بودجه یک سیاهه ای از هزینه ها است که تهیه می شود و در تهیه این سیاهه هم عوامل زیادی دخالت دارد. یعنی یک سیاهه ای سازمان برنامه و بودجه تهیه می کند و به دولت می فرستد که تحت تاثیر اراده گروه های ذینفع در بدنه دولت تغییر می کند. بعد این سیاهه به مجلس می رود، در آن جا هم گروه های ذینفع دیگر، تغییراتی در آن ایجاد می کنند و در آخر سیاهه ای که به عنوان قانون بودجه منتشر می شود هرساله با لایحه بودجه بسیار متفاوت است. در نهایت فهرستی از هزینه ها تهیه می شود و برای تامین مالی این هزینه ها هم بسیاری درآمدها فهرست می شود و این سند بودجه می شود؛ در حالی که سیستم پویای بودجه ریزی باید به گونه ای باشد که درآمد وابسته به هزینه ها باشد و هزینه ها با توجه به درآمدها تنظیم شود.

یکی از موضاعات بحث برانگیز بودجه حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی است، حذف این رقم چه مقدار به درآمد های دولت در بودجه اضافه می کند؟

ارز 4200 تومانی از طرف دولت به موارد مختلف تخصیص داده می شود، در صورتی که این نرخ کنار گذاشته شود و هر نرخی را که بالاتر از این نرخ است، انتخاب شود و دولت به موارد مورد نظر اختصاص دهد موجب افزایش درآمدهای دولت می شود و دولت از آن محل می تواند منابعی را به کارهای مختلف تجهیز کند. متقابلا افزایش قیمت ارز 4200 تومانی باعث افزایش قیمت تمام شده کالاهایی می شود که در اقتصاد عرضه می شوند.

درحال حاضر دولت در بودجه نرخ ارز را 23 هزار تومان در نظر گرفته است فاصله بین 23 هزارتومان تا 4200 تومان حدود 18800 تومان است. اگر این عدد ضربدر مقدار دلاری که برای این امر اختصاص می یابد، شود آن عدد افزایش درآمد دولت از این محل است. اگر ارز 4200 تومان به واردات مواد اولیه یا کالاهای اساسی اختصاص پیدا کند اگرچه از نظر پرداخت دلار تفاوت ندارد، اما از نظر ریالی با افزایش قیمت دلار، درآمد دولت افزایش پیدا می کند.

دولت با توجه به بودجه ای که تنظیم و به اجرا درمی آورد سهم عمده ای از منابعی که به دست می آورد را صرف هزینه های جاری می کند و این هزینه جاری عمدتا به حقوق و دستمزد کارکنان دولت و پرداختهای رفاهی یا یارانه و سایر هزینه های جاری که در سرفصلهای بودجه تعیین شده است، اختصاص پیدا می کند

به نظر شما، دولت این اضافه درآمد را چگونه هزینه می کند؟

بخشی از درآمدها و منابعی که در بودجه دولت از آن استفاده می کند، ناشی از فروش ارز در بازار است. این ارز از محل صادرات نفت یا فرآورده های نفتی به دست می آید. دولت با توجه به بودجه ای که تنظیم و به اجرا در می آورد سهم عمده ای از منابعی که به دست می آورد را صرف هزینه های جاری می کند و این هزینه جاری عمدتا به حقوق و دستمزد کارکنان دولت و پرداخت های رفاهی یا یارانه و سایر هزینه های جاری که در سرفصل های بودجه تعیین شده است، اختصاص پیدا می کند.

دولت آثار تورمی ناشی از حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی را چگونه جبران می کند؟

این بحث یک موضوع چالشی است که الان بین طرفداران حذف ارز4200 تومانی و طرفداران حفظ ارز 4200 تومانی درگرفته است. مخالفین حذف معتقدند که حذف ارز 4200 تومانی باعث افزایش بسیار زیاد قیمت کالاها و خدماتی می شود که با استفاده از این ارز وارد می شود و در نتیجه تورم افزایش پیدا می کند. اما طرفداران می گویند اگر ارز 4200 تومانی حذف نشود همان مابه­التفاوتی که این نرخ با نرخ آزاد دارد موجب شکل گیری یک رانت غیرمولد می شود و منابع اقتصادی کشور به هدر رفته و در اقتصاد فساد ایجاد می شود.  یعنی ارز 4200 تومانی هیچ پشتوانه و مبنای نظری قابل قبولی ندارد که منجر به افزایش رفاه حتی گروه هایی از جامعه شود. یکی از دلایل ایجاد شکاف طبقاتی در کشور ما و این تفاوت سطح ثروت بین گروه های مختلف درآمدی، ناشی از اجرای سیاست هایی نظیر اختصاص ارز 4200  تومانی است که باعث شده منابع زیادی در اختیار گروه هایی قرار بگیرد که در چرخه توزیع یا واردات و یا تولید کالاها یا خدماتی قرار دارند که از محل این ارز تامین مالی می شوند. نظام اقتصادی کشور نیازمند یک جراحی است که باید در اقتصاد اتفاق بیافتد و هر روز که این کار را انجام نشود ضربه بیشتری به اقتصاد کشور وارد می شود.  اگر ارز4200 تومانی حذف شود و ارز در بازار آزاد قیمتش مشخص شود دیگر هیچ گروهی نمی تواند از مابه التفاوت قیمت ها استفاده کند، قیمت ها افزایش پیدا می کنند ولی بعد از مدتی تمام قیمت ها به حالت عادی برمی گردند و همه گروه های جمعیتی از کالا و خدماتی که از محل ارز با قیمت بازار آزاد تامین شده، استفاده می کنند. در هر صورت قوت و قدرت اقتصاد ایران اگر در نرخ پول آن تبلور پیدا کند، نرخ ارز 4200 تومانی بیانگر قوت اقتصاد کشور نیست و صرفا از طریق یک دستورالعمل اداری و بدون اتکا و پشتوانه نظری و محاسباتی انتخاب شده است و مادام که وجود داشته باشد به اقتصاد ضربه می زند.

تاکنون نه در تنظیم بودجه ها و نه حتی در تنظیم برنامه های 5 ساله توسعه کاملا اهداف پیش بینی شده محقق نشده اند. یعنی ثمربخشی اهداف درصد پایینی دارد. نظام برنامه ریزی متشکل از مراحل و اجزایی است که به هم ارتباط دارند در تنظیم بودجه این مراحل و این اجزا آن ارتباط منطقی بین خود را ندارند، بنابراین اهدافی که پیش بینی می شود بطور کامل محقق نمی شود

قیمت ارز 23 هزارتومانی هم دستوری است دیگر؟

بله 23 هزار تومان هم اشتباه است، ولی باز بهتر از 4200 تومان است. وقتی نرخ ارز 4200 تومان انتخاب شد در بازار آزاد نرخ آزاد ارز زیر 10 هزار تومان بود. مابه التفاوت کم بود. البته این هم درست نبود ولی بالاخره تعیین شد.  اما الان که در بازار آزاد نرخ دلار روی 30 هزار تومان نوسان می کند فاصله 4200 تومان تا 30 هزار تومان 4 برابر است که اختلال در اقتصاد ایجاد می کند.

اصولا استفاده از نظام چند نرخی ارز در هیچ اقتصادی کارگشا نیست و سیاست های حمایتی دولت باید به روش های دیگری انجام شود. به نظر می رسد دولت می خواهد از گروه های خاصی حمایت کند و از طریق دستور اداری نرخ ارز را پایین نگه دارد که به این قشر کمک شود، اما به هدفش هم نمی رسد. به جای این کار بهتر است گروه های هدف را شناسایی کند، الان نظام اطلاعاتی کشور توانایی این کار را هم دارد و بعد به طور مستقیم به این ها یارانه های ریالی بدهد و یا به تولیدکنندگان یارانه بدهد اما نظام قیمت گذاری را از طریق دستورالعمل های اداری فلج نکند.

صادرات نفت در بودجه در شرایط فعلی که تحریم حد اکثری وجود دارد غیر واقعی است و شانس تحقق صفر درصدی دارد ولی دولت بودجه را با تخمین بالای صادرات نفت بسته است. این کار را چگونه تحلیل می کنید؟

در فرایند بودجه ریزی کشور از ابتدا تا الان خصوصا بعد از انقلاب و با گذشت زمان و بزرگ تر شدن دولت و افزایش هزینه های دولت اصولا پیش بینی درآمدها غیرواقعی بوده است. نظام بودجه ریزی ایران بر این اساس شکل گرفته که ابتدا هزینه ها برآورد می شود و سپس برای این هزینه ها درآمد ایجاد می کنند.

این درآمدها را چگونه می نویسند؟

بستگی دارد که چه چیزهایی امکان پذیر باشد که توجیه شود، که راحت ترین آن درآمد حاصل از صادرات نفت خام است. کشور به لحاظ تجربه تاریخی توانایی تولید 4میلیون بشکه نفت در روز را دارد، اگر مصرف داخلی 1میلیون و 700هزار بشکه در نظر گرفته شود، 2میلیون و 300هزار بشکه برای صادرات باقی می ماند. این که آیا امکان دارد به این میزان صادرات دست یافت یا نه یک مسئله و این که قیمتی که در بودجه پیش بینی شده، چقدر محتمل است، دیگر مسئله است. این که سال ها به دلیل تحریم امکان تولید بالا نبوده و استخراج نفت هم به گونه ای نیست که به محض اراده افزایش تولید به همان اندازه تولید شود، آیا امکان تولید به این میزان هست یا خیر هم یک مسئله دیگر است. بنابراین این درست است که دولت می تواند پیش بینی درآمدهای نفتی هم به لحاظ مقدار صادرات و هم نرخی که پیش بینی شده را انجام دهد اما امکان به دست آوردن بازار با این شرایط هم مهم است و این ها هیچ کدام توجیه آن رقمی که در بودجه دیده شده نیست. در نتیجه این شیوه برآورد یک سنت شده و همه دولت ها این کار را می کنند. این موضوع در مورد مالیات هم صدق می کند، مالیات هایی پیش بینی می شود که اصلا محقق نمی شود. یا به عنوان مثال فروش دارایی های دولت مطرح می شود که اصلا بازاری برایش وجود ندارد. بنابراین دولت این اعداد را فقط به دلیل این که می خواهد بودجه را به لحاظ حسابداری تراز درست کند تا از مجلس رای بگیرد انجام می دهد، ولی در مرحله اجرا آن درآمدها محقق نمی شوند، اما از این طرف هزینه هایی که در بودجه تخصیص داده را نمی تواند کمتر کند، بنابراین از راه های مختلف هزینه های جاری را تامین مالی می کند. اولین کاری که می کند از هزینه های سرمایه گذاری کم می کند و سرمایه گذاری ها متوقف می شوند و اگر این کار جواب نداد با خلق پول بدون پشتوانه که نهایتا از جیب مردم خواهد بود هزینه های جاری خود را تامین مالی می کند.

در 43 سال بودجه ریزی،  شما ارتباط بودجه با نتیجه آن را چگونه ارزیابی می کنید؟

بودجه وقتی تنظیم می شود و به اجرا درمی آید نتایجی هم دارد و مهم ترین نتیجه بودجه ها در این دهه ها، تورم و افزایش قیمت ها بوده است!

دولت باید در محدودیت قابل قبول خود قرار بگیرد، الان دولت در همه مسائل دخالت می کند و بخش خصوصی را از اقتصاد بیرون کرده و در زمینه هایی که اصلا باذاتش سازوکار نیست، وارد شده و هزینه ها را غیرکارا انجام می دهد، بنابراین دولت باید خانه تکانی کند

سوالم را این گونه می پرسم، آیا در سال هایی که بودجه تنظیم شده، بودجه به اهداف پیش بینی شده رسیده یا خیر؟

تاکنون نه در تنظیم بودجه ها و نه حتی در تنظیم برنامه های 5 ساله توسعه کاملا اهداف پیش بینی شده محقق نشده اند. یعنی ثمربخشی اهداف درصد پایینی دارد. نظام برنامه ریزی متشکل از مراحل و اجزایی است که به هم ارتباط دارند در تنظیم بودجه این مراحل و این اجزا آن ارتباط منطقی بین خود را ندارند بنابراین اهدافی که پیش بینی می شود به طور کامل محقق نمی شود.

در سال های قبل آقای احمدی نژاد یک بار مطرح کرد که وقتی بودجه را دولت تهیه و به مجلس ارائه می دهد، مجلس حق ندارد به این بودجه دست بزند، بلکه فقط باید تصویب کند. این حرف منطقی بود ولی هم بد بیان شد و هم کامل بیان نشد. منظور این است که دولت برای رسیدن به چند هدف بودجه را تنظیم می کند و به مجلس می برد قوه مقننه نباید دست به بودجه بزند بلکه باید اهداف تعیین شده توسط دولت را بررسی و پس از اعمال نظرات خود تصویب کند. به بیانی دیگر اگر نظام بودجه ریزی کارا باشد، برای تحقق اهداف پیش بینی شده به روش صحیح و با برآوردهای منطقی ساز و کارهای لازم را در بودجه طراحی می کند. این موضوع یک راهکار فنی و صرفا تخصصی است. مجلس هم در مقام تصویب کننده بودجه، تنها باید به اهداف بودجه بپردازد، با این باور که راهکارهای طراحی شده کاملا تخصصی و صحیح هستند.

فرض کنید دولت پیش بینی کرده که در سال بودجه با سرمایه گذاری، 1 میلیون شغل ایجاد کند. مجلس باید تصویب کند که 1 میلیون شغل ایجاد شود اما در این که دولت چگونه بودجه خود را برای رسیدن به این 1 میلیون شغل نوشته است نباید دخالت کند. اگر این سیستم درست به اجرا دربیاید به این مفهوم است که نماینده مجلس نمی تواند دست به ارقام بودجه ببرد و نمی تواند ردیف ها را جابه جا کند و انسجام بودجه حفظ می شود. زیرا به قدری اجزای بودجه به هم پیوسته است که با جابه جا یا حذف یک بند دیگر اهداف محقق نمی شود. اما در نظام بودجه ریزی ما این مسئله وجود ندارد. از طرف دیگر مجالس قانون گذاری سواد بودجه ریزی ندارند.

بالاخره برای اصلاح نظام بودجه ریزی چه کار باید کرد؟

اولا باید وقت و انرژی کافی گذاشته شود. حداقل طی دو برنامه 5ساله اصلاح نظام بودجه ریزی امکان پذیر است. یعنی 10 سال وقت لازم است تا  وابستگی بودجه از نفت قطع شود، کارآیی بودجه ارتقا یابد، هزینه ها منطقی شود، کسری بودجه  اتفاق نیفتد. در کنار این دولت باید به اصلاح ساختار خود بپردازد. باید نظام تقسیم کار ملی اصلاح شود. دولت باید در محدودیت قابل قبول خود قرار بگیرد، الان دولت در همه مسائل دخالت می کند و بخش خصوصی را از اقتصاد بیرون کرده و در زمینه هایی که اصلا با ذاتش سازوکار نیست، وارد شده و هزینه ها را غیرکارا انجام می دهد. دولت باید خانه تکانی کند. به لحاظ تکنیکی هم الان روش های پیشرفته ای وجود دارد که اگر اصلاح نظام بودجه ریزی مد نظر باشد می توان از آن ها استفاده کرد.