تحول سیاست رشد
دنی رودریک
11 اکتبر 2021
صنعتی شدن از نظر تاریخی برای کاهش فقر ضروری بوده است. اما شرایط جهانی و تکنولوژیکی امروز نشان می دهد که رشد اقتصادی در کشورهای در حال توسعه تنها با افزایش بهره وری در شرکت های کوچک و غیررسمی که بخش اعظم طبقه فقیر و متوسط را به کار می گیرند، امکان پذیر است.
کمبریج -سیاست توسعه از دیرباز بین دو نوع رویکرد تقسیم شده است. رویکردی که مستقیماً افراد فقیر را هدف قرار می دهد و به دنبال کاهش فقر تک تک خانوارها – از طریق کمک به درآمد آنان، مداخلات بهداشتی و آموزشی و افزایش دسترسی آنان به اعتبار است و رویکرد دیگری که تمرکزش بر افزایش فرصت های اقتصادی و بالا بردن بهره وری کلی-از طریق اجرای سیاست های کلان اقتصادی و تجاری یا اصلاحات قانونی و نظارتی است. در این مقاله اولی را “سیاست اجتماعی” و دومی را “سیاست رشد” می نامیم.
این دو نوع سیاست عموما مکمل یکدیگر هستند. سیاست رشد به تنهائی ممکن است نتواند همیشه به همه، مخصوصا به فقرا کمک کند. در نتیجه، برنامه های مبارزه با فقر حتی وقتی سیاست رشد به درستی کار خود را انجام دهد، ضروری خواهد بود. با این حال گاهی اوقات سیاست اجتماعی و سیاست رشد به عنوان رویکردهائی در نظر گرفته می شود که می توانند جایگزینِ هم شوند.
توسعه اقتصادی مستلزم مشاغل مولد غیر کشاورزی است. افزایش فرصت های شغلی در شهرها و تشویق کشاورزان به مهاجرت از روستاها به مناطق شهری ممکن است به طور مؤثرتری در مقایسه با کمک به آنان که کشاورز بهتری شوند یا ارائۀ کمک های نقدی به آن ها، درآمدشان را افزایش دهد.
به عنوان مثال، استفادۀ زیاد از تجربۀ انتخاب یکی از این دو سیاست به صورت تصادفی، به تحلیلگران این امکان را داده است تا به شواهدی عِلّی در مورد سیاست های اجتماعی-مانند کمک های نقدی یا مداخلات آموزشی و درمانی-به شیوه هایی که به ندرت با سیاست های اقتصاد کلان یا اقتصاد کل امکان پذیر است، دست یابند. این تجربه به نوبه خود بسیاری از دانشگاهیان و متخصصان را بر آن داشته است که اهمیت عملی سیاست رشد را نسبت به سیاست اجتماعی کاهش دهند. این یک اشتباه است، زیرا عوامل تعیین کننده واقعی فقر ممکن است در جائی دیده شوند که از خانواده ها و جوامع فقیر فاصله داشته باشد. توسعه اقتصادی مستلزم مشاغل مولد غیر کشاورزی است. افزایش فرصت های شغلی در شهرها و تشویق کشاورزان به مهاجرت از روستاها به مناطق شهری ممکن است به طور مؤثرتری در مقایسه با کمک به آنان که کشاورز بهتری شوند یا ارائۀ کمک های نقدی به آن ها، درآمدشان را افزایش دهد.
صنعتی شدن از نظر تاریخی عملا برای کاهش فقر ضروری بوده است. درست است که کاهش مزایای رشد اقتصادی ناشی صنعت، غالبا زمان بر است. در طول انقلاب صنعتی بریتانیا هم شرایط زندگی برای کارگران شهری بسیار آهسته بهبود یافت، اگراصلا قبول کنیم که بهبود یافته است، چون تقریبا یک قرن طول کشید تا با ظهور اتحادیه های کارگری و دیگر تغییرات نهادی، عدم تعادل قدرت بین کارگران و کارفرمایان جبران شود، اما تجربیات اخیر، حاصل از صنعتی شدنِ سریع و صادرات محورِ ببرهای شرق آسیا و چین، این روند را فشرده کرده و موجب کاهش شگفتی های فقر به موازات غیرمنتظره ها و معجزات رشد شده است.
علائم واضحی وجود دارد که نشان می دهد ما در حال وارد شدن به دوره جدیدی هستیم که در آن صنعتی شدن، دیگر همچون گذشته در گسترش منافع دستاوردهای بهره وری کل اقتصاد عامل قدرتمندی نخواهد بود. روندهای جهانی در نوآوری به طور قابل توجهی پتانسیل صنایع تولیدی را برای جذب نیروی کار کم مهارت کاهش داده است. سهم کارگر در ارزش افزوده در این شاخه ها به ویژه در مورد چنین کارگرانی به سرعت کاهش یافته است.
در حالی که پدیدۀ جهانی شدن انتقال تولید صنعتی از اقتصادهای پیشرفته به اقتصادهای در حال توسعه را سرعت بخشیده است، زنجیره های ارزش جهانی[1] در بهترین حالت تبدیل به ابزار ضعیفی برای ایجاد مشاغل سودمند شده است، زیرا آن ها یک کمربند انتقال برای فن آوری های فشردۀ مهارت و سرمایه هستند و مدل تجاری آن ها مبتنی بر واردات و عدم ادغام با اقتصاد محلی است. صنایع تولیدی رقابتی جهانی در اقتصادهای در حال توسعه به طور فزاینده ای به عنوان مناطق محصور، مشابه صنایع استخراج با سرمایه بسیار زیاد و صادرات محور عمل می کنند. آن ها ممکن است صادرات و درآمد بیشتری را برای بخش محدودی از اقتصاد فراهم آورند، اما اکثر کارگران، به ویژه کم سوادتر ها را حذف می کنند.
این مدل رشد نه تنها در زمینه های ایجاد برابری یا کاهش فقر کم می آورد، بلکه قادر به ارتقاء رشد هم نیست، زیرا فعالیت هایی که هدفشان بهره وری بیشتر است نمی توانند سهم فزاینده ای در اقتصاد داشته باشند. مدل صنعتی سازی دقیقا مانند اقتصادهای سرشار از منابع که به ندرت رشد درازمدت دارند (بدون در نظر گرفتن نسبت ارزش صادرات به واردات)، دیگر قادر به ایجاد رشد اقتصادی سریع و پایدار نیست.
صنایع تولیدی رقابتی جهانی در اقتصادهای در حال توسعه به طور فزاینده ای به عنوان مناطق محصور، مشابه صنایع استخراج با سرمایه بسیار زیاد و صادرات محور عمل می کنند. آن ها ممکن است صادرات و درآمد بیشتری را برای بخش محدودی از اقتصاد فراهم آورند، اما اکثر کارگران، به ویژه کم سوادتر ها را حذف می کنند.
با این تفاصیل، مدل رشد امروز چگونه باید باشد؟ مانند همیشه (توجه به) سرمایه گذاری در نیروی انسانی (سرمایه انسانی)، زیرساخت ها و مؤسسات بهتر، برای دستیابی به منافع بلندمدت اقتصادی، اساسی و ضروری است. این ها اصول همگرایی اقتصادی با کشورهای ثروتمند به شمار می روند. اما یک استراتژی رشد همان گونه که از اسمش پیداست باید بهره وری نیروی کار موجود را افزایش دهد، نه نیروی کاری که ممکن است در آینده به لطف چنین سرمایه گذاری هایی ظهور کند.
کشورهای در حال توسعه پتانسیل قابل توجهی برای افزایش بهره وری کشاورزی و تنوع بخشیدن به محصولات خود از سنتی تا تجاری یا صادراتی بدست آورده اند. اما علیرغم داشتن کشاورزی مولد ثروت- و در واقع در نتیجه آن- کارگران جوان همچنان روستا را ترک کرده و به مناطق شهری هجوم می آورند. آن ها نه در کارخانه ها بلکه در شرکت های کوچک غیررسمی خدماتی با بهره وری ناچیز و چشم انداز توسعه ضعیف به کار گرفته می شوند.
بنابراین، سیاست های رشد نسل بعدی باید این خدمات را هدف گرفته و راه هایی برای افزایش بهره وری آن ها بیابند. واقعیت این است که تعداد معدودی از شرکت های غیر رسمی تبدیل به “قهرمان ملی” می شوند. اما دولت ها می توانند با ارائه طیف وسیعی از خدمات عمومی نظیر کمک به فناوری، طرح های تجاری، مقررات، و آموزش مهارت های خاص، قفل پتانسیل رشد بیشترکارآفرینی را در آنان بگشایند. ارائه چنین خدماتی می تواند مشروط به نظارت دولت و اهداف اشتغال ساده باشد. این امر می تواند امکان گزینش دلخواه شغل را توسط خود فرد ایجاد کند، زیرا تنها شرکت های کوچک با قابلیت های بیشتر می توانند برای اخذ کمک های دولتی ثبت نام کنند.
سیاست های صنعتی به سبک شرق آسیا، به طور سنتی، تولیدکنندگان بزرگتر و مولدتر را که به احتمال زیاد تبدیل به صادرکننده می شوند، هدف قرار می دهد. “سیاست های صنعتی” در آینده مجبور است بیشتر بر شرکت های کوچک و خدماتی متمرکز شود، شرکت هایی که اکثرا بعید است تبدیل به صادرکننده شوند. این نسل جدید از سیاست های صنعتی که بخش های با بهره وری کمتر را هدف قرار می دهد، هم می تواند سطح معیشت افراد فقیر شهری را بالا ببرد و هم بهره وری را در بخش های جذب نیروی کار اقتصاد تقویت کند.
یک پیامد این است که سیاست اجتماعی و سیاست رشد به طور فزاینده ای همپوشانی خواهند داشت. بهترین سیاست اجتماعی – امکان کاهش پایدار فقر و ارتقاء امنیت اقتصادی- ایجاد مشاغل مولدتر و بهتر برای کارگران در منتهای توزیع مهارت است. به عبارت دیگر، سیاست اجتماعی باید به همان اندازه که برخانوارها متمرکز است، بر شرکت ها نیز تمرکز کند. شرایط جدید جهانی و تکنولوژیکی دال بر این است که رشد اقتصادی در حال حاضر تنها با بالا بردن بهره وری در شرکت های کوچکتر و غیررسمی که مشتی فقیر و طبقه متوسط پائین جامعه را استخدام می کنند امکان پذیر است. سیاست توسعه ممکن است سرانجام یکپارچه شود.
[1] -global value chains (GVCs)
به اشتراک گذاری تولید در سطح بین المللی.
پدیده ای که در آن تولید به فعالیتها و وظایفی که در کشورهای مختلف انجام می گیرد تقسیم می شود. این تعریف را می توان در مقیاس وسیع همان تئوری تقسیم کار زمان آدام اسمیت تصور کرد که شامل نقش ها و فعالیت های دخیل در تولید کالا و خدمات و عرضه، توزیع و فعالیت های پس از فروش آن ها نیز می شود.
