نگاهی به ایرادات شکلی قانون بانک مرکزی

 

 

نویسنده: ستاره قبادی

هر قانونی جدا از ویژگیهای ماهوی که باید داشته باشد، لازم است یک سری استانداردهای شکلی را نیز رعایت کند. رعایت استانداردهای شکلی در قانون نویسی، ضمن اینکه باعث فهم بهتر قانون و جایگاه بالاتر آن نزد مجریان و مقامات قضایی و حتی عموم مردم میشود، نشان دهنده تسلط قانونگذار به مبانی و آداب قانونگذاری و آشنایی با این فن و هنر ظریف است. از قدیم گفتهاند که حقوق هم علم است، هم فن و هم هنر. قانونگذاری نیز به معنای دقیق کلمه واجد هر سه وصف یاد شده است. در ادامه این نوشته به بررسی برخی نکات و ایرادات شکلی که در قانون جدید بانک مرکزی وجود دارد میپردازیم. هدف این است که در قوانین بعدی که در رابطه با بانکداری و بانک مرکزی تصویب میشوند، از ایرادات شکلی کاسته شود.
نام و عنوان نامتناسب قانون
نام قانون جدید، قانون بانک مرکزی است. محتوای آن اما فراتر از صرف بانکداری مرکزی است. محتوای این قانون شامل احکام بانک مرکزی، احکام پول رایج کشور و احکام بانکداری میشود. بخش قابل توجهی از این قانون به تکالیف بانکها (شبکه بانکی) اختصاص دارد. از این رو، نام قانون بانک مرکزی برای این قانون عنوانی مناسب و زیبنده نیست. دو قانون قبلی که در این مورد وجود داشتند عناوین «قانون بانکی و پولی» و «قانون پولی و بانکی» را داشتند که عنوانی جامعتر و گویاتر بود. قانونگذار میتوانست از همان عنوان قانون پولی و بانکی برای قانون جدید بهره گیرد و برای جلوگیری از تداخل عناوین یاد شده میتوانست به تاریخ تصویب دو قانون اشاره کند. یعنی همانطور که در قوانین مختلف دیگر نظیر قانون آیین دادرسی مدنی، قانونگذار نام قانون را تغییر نمیدهد بلکه بعد از تصویب قانون جدید، تاریخ تصویب قانون جدید را برای متمایز کردن آن از قانون قبلی ذکر میکند در اینجا نیز میتوانست از عنوان قانون پولی و بانکی استفاده کند و برای اشاره به آن از عبارت «قانون پولی و بانکی 1402» استفاده میشد.
ایرادات ساختاری
در خصوص ساختار قانون پولی و بانکی چند نکته به شرح زیر قابل بیان است: نخست اینکه ساختار قانون از ابتدا تا انتهای آن تفاوت دارد و ساختار واحد و منسجمی از ابتدا تا انتهای قانون مشاهده نمیشود. در اکثر مواد قانون، بندهای ذیل هر ماده با حروف الفبا مشخص شدهاند و قسمتهای ذیل هر بند با شماره از یکدیگر متمایز شدهاند. به عبارت دیگر، از ساختار شماره ماده، حرف، عدد استفاده شده است. در برخی دیگر از مواد، بندهای ذیل هر ماده با اعداد مشخص شدهاند. به عبارت دیگر، بلافاصله بعد از شماره ماده عدد به کار رفته است. ممکن است گفته شود این ایراد، خللی به فهم مفاد قانون وارد نمیکند. این نکته درست است اما باید توجه داشت که حفظ وحدت ساختار، یکی از ضرورتهای شکلی قانون است و همانطور که در یک کتاب یا یک رساله این نکته را نمیپذیریم که ساختار کتاب در انتها و ابتدای آن تفاوت داشته باشد، در متن قانون نیز این نکته پذیرفتنی نیست.
نکته دیگر این است که در بخشهایی از قانون، برای هر ماده یک عنوان ذکر شده است و موضوع ماده مشخص شده است اما در برخی دیگر از بخشهای قانون، مواد بدون عنوان هستند. در نظر گرفتن عنوان برای هر ماده فی نفسه کار نادرستی نیست به شرط آنکه در سراسر قانون انجام شود نه اینکه در بخشی از قانون انجام شود و در بخشهایی دیگر انجام نشود.
نکته سوم، عدم تناسب میان فصلهای قانون است. قانون از 13 فصل تشکیل شده است که حجم و اندازه فصلها هیچ تناسبی با یکدیگر ندارند. در قانون هم فصلی وجود دارد که یک ماده است و هم فصلی که نزدیک به 20 ماده است. این عدم تناسب میان فصلهای مختلف نیز از جمله ایرادات شکلی در متن قانون به حساب میآید.
در نهایت، باید به این موضوع اشاره کرد که احکام مربوط به بانک مرکزی به طور پراکنده در ابتدا و انتهای قانون ذکر شدهاند. با مطالعه متن قانون مشخص میشود که گویا قانون جدید ترکیبی از دو قانون است. یکی قانون بانک مرکزی و دیگری قانون مربوط به نظارت بر بانکها. قانون از اواسط (از ماده 19 یا 21) تفاوت جدی در لحن و طرز بیان پیدا میکند و از موضوعات مربوط به ساختار، وظایف و اختیارات بانک مرکزی خارج شده و وارد مباحث مربوط به نظارت بانکی میشود. این روند تا ماده 43 ادامه پیدا میکند و در آنجا قانون مجدداً به مباحث بانکداری مرکزی باز میگردد. این نوع قانونگذاری و ترکیب متون مختلف با یکدیگر، سبک و شیوه پسندیدهای در قانونگذاری نیست.
ارجاع بیش از حد به قوانین نامشخص
یکی از ایرادات شکلی که در همان نگاه اول در قانون بانک مرکزی جلب توجه میکند، ارجاع بیش از حد به قوانین و مقرراتی است که نام و عنوان آنها مشخص نشده است و صرفاً از عباراتی نظیر «درچارچوب قوانین مربوطه» یا «مطابق قوانین و مقررات مربوطه» استفاده شده است. ارجاع متون قانونی به یکدیگر امر نامتعارفی نیست و در قوانین سابق نیز وجود داشته است اما به شرطی که ارجاع به صورت مشخص و معلوم و در حوزه معین صورت گیرد. مثلاً ارجاع به احکام شرکتها در قانون تجارت یا ارجاع به موارد رد دادرس در قانون آیین دادرسی مدنی یا ارجاع به احکام مربوط به خسارت تأخیر تأدیه در همان قانون امری مشخص و قابل پذیرش است. اما وقتی قانونگذار حکمی را بیان میکند ولی آن را مقید به «در چارچوب قوانین مربوطه» میکند بی آنکه هیچ اشارهای به نام و عنوان آن قوانین داشته باشد، این شائبه مطرح میگیرد که قانونگذار خود به موضوع اشراف نداشته و قوانین و مقررات مربوط به آن موضوع را نمیدانسته است و با ذکر این عبارات خواسته است زحمت پیدا کردن قوانین و مقررات مربوطه را بر عهده مجریان و قضات بگذارد. امری که به هیچ وجه زیبنده قانونگذار نیست. با جستجویی در متن قانون بانک مرکزی 13 مورد استفاده ا ز عباراتی با مضمون «در چارچوب قوانین» مربوطه پیدا میشود که علاوه بر آن باید مواردی همچون «در چارچوب اسناد بالادستی» و ارجاع به اصولی از قانون اساسی و سیاستهای کلی نظام که ارتباط موضوعی با مباحث بانکداری مرکزی ندارند را نیز افزود.
عبارات نامفهوم
قانون باید صریح و روشن باشد. مقصود از این عبارت این نیست که در قانون نباید از اصطلاحات فنی و تخصصی استفاده کرد. گاه استفاده از عبارات تخصصی در متن قانون ضرورت دارد اما حتی المقدور باید تلاش کرد که تا جایی که استفاده از عبارات و کلمات متداول، خللی به مقصود وارد نمیکند، از عبارات ناآشنا برای عموم استفاده نشود. جدا از این موضوع، باید دقت داشت که در قانون نباید هیچ عبارتی که حتی برای متخصصین نیز مفهوم نیست به کار رود. به عبارت دیگر، ایرادات نگارشی اگر چه همواره مذموم و نکوهیده هستند، اما آن ایراداتی که باعث غیر قابل فهم شدن متن قانون میشوند به هیچ وجه قابل پذیرش و مسامحه نیستند و در امر قانونگذاری گناهی نابخشودنی به شمار میآیند. در ادامه به چند مورد از این ایرادات در متن قانون بانک مرکزی اشاره میشود.
بند (ب) از ماده 20 قانون بانک مرکزی مقرر میدارد «نحوه محاسبه و حدود مجاز هریک از موارد فوق توسط هیأت عالی تعیین می‌شود. بانک مرکزی موظف است ظرف شش ماه، دستورالعمل نحوه محاسبه و حدود مجاز شورای موضوع این ماده را که به‌ تصویب هیأت عالی رسیده‌است، به مؤسسات اعتباری ابلاغ کند.»
اگر این متن را متوجه نمیشوید، ایراد از شما نیست. کلمه «شورا» در این بند اضافه است و هیچ معنایی ندارد. در متن ماده یاد شده نیز به هیچ شورایی اشاره نشده است. دلیل وجود این کلمه در این بند روشن نیست و ظاهراً در انتقال بندی از یک متن به متن دیگر، چنین خطایی رخ داده است و کل متن را بی معنا کرده است.
قسمت 14 از بند (الف) ماده 23 قانون بانک مرکزی مقرر میدارد «عدم رعایت سقفهای مذکور در بندهای 11، 12 و 13 ماده 8 این قانون» از مصادیق تخلفات انتظامی بانکهاست. با مراجعه به بندهای مزبور روشن میشود که حداقل 2 بند از 3 بند یاد شده بیانگر هیچ سقفی نیستند که عدم رعایت آنها را بتوان تخلف محسوب نمود. بند 12 به تصمیم گیری در خصوص اعطای اعتبار به صندوق ضمانت سپردهها اشاره دارد و بند 13 نیز تصویب استانداردهای حسابرسی و حسابداری موسسات اعتباری و پیشنهاد آنها به مرجع قانونی تدوین استانداردها اشاره مینماید. به نظر میرسد در این مورد نیز یک جابجایی باعث این اشتباه شده است و متأسفانه اشتباهی رخ داده است که یک روخوانی دقیق و با حوصله از متن قانون میتوانست از آن پیشگیری نماید.
در تبصره قسمت 3 از بند (الف) ماده 31 قانون ذکر شده است «رئیس هیأت سرپرستی موقت موظف است همزمان از مرجع ذی‌صلاح، اعمال اقدامات تأمینی نظیر ممنوعیت خروج از کشور را علیه این اشخاص درخواست نماید. چنانچه اشخاص یادشده ظرف مدت مذکور در اظهارنامه اقدام به جبران خسارات ننمایند، رئیس هیأت سرپرستی موقت موظف به طرح دعوی علیه آنان می‌باشد. دادگاه یا هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی حسب مورد موظف است با رعایت موارد اهم لازم‌الرعایه به این دعاوی به­فوریت و خارج از نوبت رسیدگی کند.»
اگرچه ظاهراً این عبارت قابل درک به نظر میرسد اما وقتی کل متن قانون با دقت خوانده شود مشخص میشود که نهادی به نام «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» وجود ندارد و تنها در این بند و یک بند دیگر نامی از آن برده شد است بدون اینکه مشخص شود این هیأتها چیستند، چگونه تأسیس میشوند، چه ترکیبی دارند، چگونه میتوان به آنها مراجعه کرد، چگونه رسیدگی میکنند و غیره. در متن قانون بانک مرکزی دو نهاد برای رسیدگی به مسائل حقوقی بانکی پیش بینی شده است. اولی عبارتست از هیأتهای بدوی و تجدید نظر انتظامی که در ماده 22 به تفصیل از آن بحث شده است و دومی عبارتست از شعب ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی که در ماده 35 از آن بحث شده است. لذا اساساً نهادی به نام «هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی» وجود ندارد و احتمالاً منظور قانونگذار از هیأت مزبور، یکی از دو نهاد مورد اشاره در مواد 22 و 35 بوده است که در حین نگارش بخشهایی از قانون نام آن را فراموش کرده و نام جدیدی بر آن نهاده است.
از سوی دیگر، عباراتی در متن قانون به کار رفتهاند که متداول نیست و برای خواننده قابل فهم نمیباشد. یکی از این عبارات که چند بار در متن قانون به کار رفته است «رعایت اهم موارد لازم الرعایه» است. به عنوان مثال در بند (ت) از ماده 37 قانون ذکر شده است «قوه قضائیه موظف است شعب ویژه دادسرا و دادگاه رسیدگی به جرائم پولی و بانکی را دایر کند. شعب یادشده موظفند به شکایات بانک مرکزی، با رعایت موارد اهم لازم‌الرعایه خارج از نوبت رسیدگی کنند.» عبارت «اهم موارد لازم الرعایه» عبارت نامفهومی است که در این بند به کار رفته است و با توجه به سیاق عبارت میتوان حدس زد که قانونگذار چه منظوری داشته است. نحوه درست بیان موضوع این بود که رسیدگی به جرایم مزبور با رعایت اصول دادرسی اما بدون رعایت تشریفات دادرسی انجام میشود. مفاهیم اصول دادرسی و تشریفات دادرسی در ادبیات حقوقی مشخص و شناخته شده هستند. اما قانونگذار بدون بهره گرفتن از این مفاهیم شناخته شده، از عبارت مبهم و نامفهوم «رعایت اهم موارد لازم الرعایه» استفاده کرده است.
به طور کلی با توجه به مباحث فوق، روشن است که ایرادات متعددی در از جهت شکلی و ویرایشی در متن قانون وجود دارد و بهتر بود که قانونگذار وقت و انرژی بیشتری را صرف بررسی و مداقه در متن قانون میکرد. امید است که در قوانین بعدی شاهد دقت بیشتر قانونگذار باشیم.