در مورد استقلال بانک مرکزی

پل تاکر*

بیایید به طور گذرا به دنیای سال ‌های 19- 2018 نگاهی بیندازیم.

سیاست مداران سراسر جهان از ایالات متحده و ایتالیا و ترکیه گرفته تا هند، همگان در سراسر جهان به سیاست های پولی بانک مرکزی و نظارت بر بانک ها حمله می کردند. در طول تاریخ مقوله استقلال بانک مرکزی همواره دشمنان زیادی داشته است. در سراسر جهان، گروه های سیاسی چپ گرا خواستار رفاه نسبی بیشتر مردم بودند، آزادی خواهان نیز به دنبال یافتن راه های نجات در ارزهای رمزنگاری شده خصوصی بودند. به هر حال، پیش از شیوع بیماری کرونا، کاملاً آشکار بود که زیرپوست دنیای بانکداری مرکزی خبرهایی در جریان است .بازیگران قدرتمند بخش خصوصی هم می خواستند هر زمان که رکود بعدی فرا رسید، بانک های مرکزی سهام آن ها را خریداری کند و تکنوکرات ها نیز در حال اندیشه برای تأمین اعتبار لازم برای مقابله با تغییرات آب و هوایی، نابرابری، رشد بهرهوری و سایر مشکلات فشرده اجتماعی بودند. حتی برخی از آن ها، به دلیل مداخله در امور سیاست از مأموریت اصلی خود دور ماندند.

سپس COVID-19 آمد و بانکداری مرکزی به همان نقشی که ایفا کرده است، بازگشت. یعنی همان ویژگی دهه 1930 تا 1980 که صرفاً به عنوان ابزاری در دست وزارتخانه های دارایی شناخته می شد. در برخی از حوزه های قضایی (به ویژه منطقه ایالات متحده و حوزه یورو)، بانک های مرکزی در واقع برای دولت هایی که نمی توانند قاطعانه یا سریع عمل کنند، موضع گیری کرده اند و احتمال می رود که به عنوان مرجع مالی واقعی تبدیل شوند ولی در برخی مناطق دیگر (شاید انگلیس) بانک مرکزی، طرح های دولت اجرایی را تأمین مالی می کند.

دو مدل بانکداری مرکزی

رویدادهای اخیر به ما یادآوری می کند که دو مدل کاملاً متفاوت از بانکداری مرکزی در گذشته رایج بوده است. شخصی، بانک مرکزی یک کشور را به عنوان بازوی عملی سیاست های مالی دولت می بیند، عملکردهای آن توسط مزیت مقایسه تکنوکراتیک تعیین می شود. این مدل ریشه در بانک های مرکزی دارد که محور سیستم پرداخت شناخته می شوند، همان طور که «فرانسیس بارینگ» در اواخر قرن 18 مشاهده کرد. آن ها به عنوان کاپیتان تیم شبکه بانکی شناخته می شوند و کالاهای باشگاهی عرضه می کنند.

براساس الگوی دیگری، بانک های مرکزی نهاد های مستقلی هستند که مسئولیت های خاصی را به آن ها واگذار میکنند. آن ها به طور رسمی خود را از سیاست روزمره دولت جدا ساخته اند و کالاهای عمومی (مانند ثبات قیمت) را فراهم می کنند و کالاهای معمولی را حفظ می کنند (مانند ثبات مالی) که همگان می توانند از آن بهره مند شوند.

این شیوه های موجود آن چنان متفاوت هستند که عبور از یکی به دیگری غالباً دشوار است. در اقتصاد های نوظهور بازار، حتی پس از استقلال رسمی، گاهی انتظار می رود که بانک های مرکزی (گهگاه بخواهند) به ارائه طیف گستردهای از خدمات به جامعه خود ادامه دهند. در اقتصاد های پیشرفته، انتقال از یک کارگزار تابع به یک نهاد مستقل، معمولاً سؤالاتی در مورد مرزها و گاه با هزینه رفاه ایجاد کرده است.

به عنوان مثال، بانک مرکزی انگلیس در اواخر دهه 1980 و اوایل دهه 1990 به دنبال این بود که استقلال پولی مناسب را برای خود دست و پا کند. به همین منظور، به طور داوطلبانه دخالت خود را در امور مالی صنعتی، حاکمیت شرکتی، برخی از خدمات بانکی غیرمجاز و کلیه خدمات تسویه اوراق بهادار کاهش داد. با این وجود، در سال 1997، هنگامی که سرانجام به این استقلال دست یازید، نظارت بانکی به جای دیگری منتقل شد که این راهبرد، در سال های منتهی به بحران 2007 و 2008 تأثیر فاجعه باری هم در پی داشت. این موضوع برای همه درس های آموختنی در بر دارد، زیرا تنش های اساسی در تقسیم قدرت بین مقامات پولی و خزانهها را بارتاب می دهد.

پیش از شیوع بیماری کرونا، کاملاً آشکار بود که زیرپوست دنیای بانکداری مرکزی خبرهایی در جریان است . سپس COVID-19 آمد و بانکداری مرکزی به همان نقشی که ایفا کرده است، بازگشت. یعنی همان ویژگی دهه 1930 تا 1980 که صرفاً به عنوان ابزاری در دست وزارتخانه های دارایی شناخته می شد.

قدرت امروزین بانک های مرکزی

البته بانک های مرکزی امروز فوق العاده قدرتمند هستند.

حق ایجاد پول همیشه یک قدرت نهفته برای اخذ مالیات است و به بانک های مرکزی قدرت توزیع مجدد منابع در کل جامعه و بین نسل ها از طریق ترکیبی از تورم غافلگیرانه (یا کاهش نرخ تورم) را اعطا می کند.
بانک مرکزی به عنوان وام دهنده نهایی به طور بالقوه می تواند برندگان و بازندگان را انتخاب کند.
از طریق شرایط عملیاتی مالی آن ها (وثیقه، ابزارهای مشابه و غیره) می توانند بر تخصیص اعتبار در اقتصاد تأثیر بگذارند.
آن ها به عنوان ناظر شبکه بانکی فعالیت می کنند. آن ها همانند سایر نهادهای نظارتی در سایر حوزه ها، به طور مؤثر از طریق نمایندگان قانون گذار و قضات اعمال نظر می کنند.

بنابراین، ممکن است تعجب آور نباشد که مدیران برجسته دوران بحران فروپاشی 2009-2008 همچون «بن برنانکی»، «تیم گیتنر»، «ژان کلود تریشه» و «ماریو دراگی» هیچ کدام تاکنون دفتر انتخاباتی نداشته اند. چهره ای که بیشتر مردم در ارتباط به برخورد با رکود بزرگ جهان به یاد دارند، مربوط به رئیس جمهور آمریکا «فرانکلین دی روزولت» است. هشتاد سال بعد، سیاست مداران منتخب، مسئولیت ارائه توضیح در مورد مدیریت بحران را به عهده نگرفته اند. برخی چیزها تغییر کرده است ولی نه برای بهتر شدن اوضاع.

ما به برخی اصول نیاز داریم: اصول سیاسی. هر کس که متعهد به جدایی قدرت است و در قلب دولت مشروطه جای دارد، می خواهد استقلال بانک مرکزی حفظ شود.

در غیر این صورت، رؤسای جمهور و نخست وزیران می توانند از چاپخانه اسکناس بانک مرکزی برای تأمین بودجه پروژه های بی اهمیت خود استفاده کنند، از هواداران خود حمایت مالی کنند بدون این که مجبور شوند برای این امر، نیازی به تصویب قانونی در مجلس داشته باشند!

اقتدارگرایان جاه طلب در جناح چپ یا راست، نسبت به جاذبه های تصاحب، تطمیع و نیز اغوا کردن قدرت پولی، هوشیار و گوش به زنگ خواهند بود. صندوق بین المللی پول باید نمونه های گذشته را فهرست کند.

من در کتابم به نام « قدرت ناخواسته » اصول تفویض اختیار به نهادهای مستقل را تشریح کرده ام. به نظر من، برای بانکداری مرکزی، اصول زیر می توانند روشنگر نظام پولی و اعتباری یک اقتصاد باشد و بخش خصوصی و نیز عناصر عمومی نظام پولی به ویژه موارد زیر را پوشش دهد:

برای سیاست پولی: یک هدف اسمی روشن و هیچ گونه قدرت خودمختاری در زمینه جبران بدهی برای قانون گذاران لحاظ نشده است.
برای عملیات ترازنامه: عملیات ترازنامه باید ساده، کوچک و در راستای دستیابی به هدف(ها) باشند.
به عنوان وام دهنده نهایی: هيچ وامی به بنگاه هايي كه اساساً ورشكسته يا مضمحل باشند، پرداخت نشود.
برای سیاست ثبات (که در آن وام دهنده نهایی نمی تواند از درگیر شدن جلوگیری کند): دستورالعمل دستیابی به یک استاندارد قابل نظارت برای تاب آوری بخش های خصوصی سیستم پولی، از جمله بانکداری سایه مورد توجه قرار گیرد.
برای سیاست های احتیاطی خرد: الزامی که واسطه های بانکی بتواند ذخایر خود را حفظ کنند (یا دارایی هایی که به آسانی مبادله و ذخیره می شوند) که با اهرم فشار و نیز مقوله ریسک پذیری و با هزینه های اجتماعی، زمینه عدم موفقیت آن ها افزایش مییابد.
در بین اعضای هیئت مدیره: عدم تخطی از قدرت در مواقع اضطراری و هرگونه گسترش موقت یا استفاده غیرمعمول از اختیارات منوط به یک چارچوب مشخص که مطابق با مأموریت اصلی بانک مرکزی است.
از نظر سازمانی: صندلی ریاست تنها تصمیم گیرنده در مورد هر چیزی نیست.
پاسخگویی: شفافیت در همه چیز، حتی اگر با تأخیر باشد به ویژه در جایی که اقدام فوری می تواند زمینه ساز بروز آشفتگی باشد.
ارتباطات: سیاست گذاران به جای صحبت کردن در مورد منابع مالی بالا و اقتصاد پولی، اغلب به زبان توده مردم صحبت می کنند.
خویشتن داری: دور ماندن از امورى كه نه اجباری هستند و نه ارتباط نزدیكى با اهداف قانونی دارند.

ما به برخی اصول نیاز داریم: اصول سیاسی. هر کس که متعهد به جدایی قدرت است و در قلب دولت مشروطه جای دارد، می خواهد استقلال بانک مرکزی حفظ شود. در غیر این صورت، رؤسای جمهور و نخست وزیران می توانند از چاپخانه اسکناس بانک مرکزی برای تأمین بودجه پروژه های بی اهمیت خود استفاده کنند، از هواداران خود حمایت مالی کنند بدون این که مجبور شوند برای این امر، نیازی به تصویب قانونی در مجلس داشته باشند!

شیوه های تضعیف بانک مرکزی از سوی دولتمردان

به نظر می رسد به دنبال همه گیری ویروس کرونا که طی دوره زمانی 2020- 2019 آغاز شده است، ما در جهانی به دور از این اصول زندگی می کنیم. در هر دو سوی اقیانوس اطلس- ایالات متحده و منطقه یورو- تنها در بعضی اوقات، بانکداران مرکزی همچنان بازیگران فعال بودند زیرا مجموعه گسترده ای از محدودیت های قانون پولی و بانکی مقامات منتخب را از اعمال قاطعیت محروم می سازد.

هنگام ارزیابی قانونمند اقدامات خارق العاده بانک های مرکزی برای حفظ اقتصاد ملی – همچون تضمین تأمین نقدینگی خانوارها و مشاغل – لازم است تشخیص دهیم که پرداخت هرگونه تسهیلات در طیفی میان استقلال و تابعیت قرار دارد. از یک سو، بانک مرکزی آزادانه در محدوده وظایف خود عمل می کند و وزارت دارایی تضمین می کند که در نهایت مالیات دهندگان ریسک تسهیلات را متقبل خواهند شد. از سوی دیگر، بانک مرکزی به نمایندگی از دولت عمل و صرفاً تصمیمات احتیاطی وزارت دارایی را اجرا می کند بدون این که خود را به خطر بیندازد ولی تأمین اعتبار پولی (مستقیم یا غیرمستقیم) را فقط در صورت تصمیم گیری مستقل، انجام می دهد. در کل، هنوز هم بانک مرکزی به عنوان مؤسسه مستقل شناخته می شود.

برای هر مداخله ای، این که آیا استقلال بانک مرکزی پابرجا باقی خواهد ماند، اول از همه باید مشخص شود واقعاً چه کسی تصمیم می گیرد که چه چیزی را تعیین کند. هرگاه استقلال بانک مرکزی در عمل به حالت تعلیق درآید، باید همان طور مسیر خروج هم روشن باشد. در مواجهه با این احتمالات، باید به یاد داشته باشید که در طول تاریخ، مقوله استقلال بانک مرکزی همواره دشمنان زیادی داشته است. یک مخالف جدی و قدرتمند استقلال بانک مرکزی برای خنثی کردن اثرات قانون پولی و بانکی، می تواند دو استراتژی گسترده را اجرا کند که هر یک دارای انواع آشکار و پنهان هستند:

یکی از راه های وادار کردن بانک های مرکزی به متابعت از تصمیمات دولت از طریق انتصابات است. همان طور که اخیراً در ایالات متحده دیده شد و نامزد های مورد علاقه برای تصدی فدرال رزرو، کمتر از حد انتظار بودند و از برآورده کردن انتظارات عاجز ماندند.

بزرگترین دشواری این است که منصوبان، منطقی و بسیار عالی به چشم می آیند اما واقعیت این است که آن ها باید نسبت به هم پیمانان سیاسی خود با احتیاط بیشتری حرکت کنند. مشهورترین مورد از این افراد در دوره های پر تلاطم، رئیس سابق بانک مرکزی فدرال، « آرتور برنز» [1] می باشد. برنز یک اقتصاددان برجسته بود که ریچارد نیکسون در سال 1972 در چشم انداز انتخاب مجددش بر مسند ریاست جمهوری، وی را برای ریاست فدرال رزرو برگزید. هیچ کس نباید فکر کند که این آخرین نمونه بود که سیاست مداران راهروهای سیاست پولی را اشغال می کردند.

راه دیگر تضعیف استقلال بانک مرکزی از طریق تغییر در انجام وظایف و الزامات است؛ یک اقدام خام و نسنجیده برای تضعیف استقلال بانک مرکزی و مصالحه برای لغو قانون پولی و بانکی بانک مرکزی.

این کار چندان آسان نیست، زیرا نتایج حاصل از این اقدام قابل مشاهده است. در این راهبرد، بر اساس یک استراتژی ظریف و تقریباً متناقض، مسئولیت های بیشتری به بانک مرکزی واگذار می شود – به حدی که هر مقام شایسته ای وظیفه خود را ملزم می بیند در مورد چگونگی استفاده از اختیارات گسترده خود با رهبران سیاسی مشورت کند. هرچه بانک های مرکزی بیشتر در این ورطه قرار بگیرند، سیاست مداران آسان تر خواهند توانست کارهای بیشتری را برای اجرا به آن ها تحمیل کرده و اثر بخشی آن ها را خنثی کنند.

بازگرداندن استقلال

اگر جوامع ما بخواهند نهاد بانک مرکزی استقلال خود را حفظ کنند این کار از طریق پایبندی بانک های مرکزی به ثبات سیستم پولی و دوری گزینی از سیاست مالی سیاست مداران اجرایی خواهد شد. اگر می خواهیم بعد از این بحران همهگیر بتوانیم استقلال بانک مرکزی را بار دیگر زنده کنیم، نیاز به مراقبت های بیشتری داریم و در این نوشتار در همین زمینه به پنج مرحله اشاره شده است:

■ خروج از نظارت وزارت دارایی و بازگشت به استقلال پس از سپری شدن دوران همه گیری و در عین حال داشتن قدرت تصمیم گیری قابل دفاع

■ تجدیدنظر در رژیم های پولی برای اجرای سیاست تثبیت هنگامی که نرخ بهره کوتاه مدت[2] بیشتر دچار افت شود (به ویژه اگر رشد بهره وری بازگردد.)

■ بازنگری در دستورالعمل های ثبات، از جمله رژیم سیاست گذاری کلی برای بانکداری سایه، تنظیم چارچوب قانون استاندارد در مورد انعطاف پذیری سیستم مالی، درنظرگرفتن موانع قانونی در زمینه اعطای وام به بنگاه های مالی و افزایش استقلال از صنعت.

در نظر گرفتن چنین بسته ای از سوی بانک مرکزی ممکن است مانع از تشدید اقداماتی همچون مقررات زدایی و دوری از حزم اندیشی در سال های آینده شده و از وارد آمدن فشار بیش از حد به بازارها بعد از رفع شدن بحران کرونا جلوگیری خواهد کرد.

■ خویشتن داری بانکداران مرکزی و محدود کردن آن ها در صورت عملیاتی شدن استقلال بانک مرکزی صرفاً به منظور حفظ ثبات سیستم پولی و نه لزوماً برای ارائه مشکلات برای حل همه مشکلات جامعه

■ هوشیاری و آگاهی گسترده از تلاش های ظریف اما تجمعی برای جنبه سیاسی دادن به فعالیت بانکداری مرکزی برای خدمت به منافع بخشی- آنچه امروز تشویق می شود ولی ممکن است فردا برایش اشک ریخته شود. سیاست، یک تجارت فرصت طلبانه است در حالی که مدیریت مؤسسات پولی به ظرافت ها و دقت نظر های زیادی نیاز دارد.

گرچه انجام این اقدامات، تهورآمیز و دشوار به نظر می رسد ولی بدیهی است آن ها بسیار واقعی، ضروری، با ارزش و مهم هستند و در طولانی مدت، تمامیت نهاد های ما را حفظ خواهند کرد.

*رئیس شورای ریسک سیستمیک و پژوهشگر دانشکده دولتی جان اف کندی دانشگاه هاروارد

[1] – Arthur Burns

[2] – zero lower bound

یک ابزار سیاست پولی انبساطی که در آن بانک مرکزی نرخ بهره کوتاه مدت را در صورت لزوم برای تحریک اقتصاد در صورت نیاز کاهش میدهد. یک بانک مرکزی که مجبور به اجرای این سیاست است باید روشهای دیگر و غالباً غیرمتعارف را هم برای احیای اقتصاد دنبال کند.

مقالات مرتبط:

مجله اقتصادی، بین المللی، تحلیلی