تمرکز جدید در بانکداری مرکزی: افزایش استقلال، شفافیت و پاسخگویی
*تُوراریَن پترسن
مطالعات نشان می دهد نرخ تورم بالا می تواند برای رشد اقتصادی بلند مدت بسیار مضر باشد.
در سال های اخیر در ساختار عملیاتی بانک های مرکزی کشورهای مختلف جهان، تغییرات عمده ای رخ داده است که به تبع این تغییرات، استقلال بانک های مرکزی در مورد تصمیم گیری در زمینه سیاست های پولی افزایش یافته است و از سوی دیگر نیز، تأکید بیشتری بر افزایش شفافیت سیاست های پولی و پاسخگویی بانک های مرکزی می شود.
در حال حاضر، درک درستی از نقش مهم ساختار نهادی و چارچوب نظارتی بانک های مرکزی برای رسیدن به موفقیت در زمینه توسعه اقتصادی شکل گرفته است. همچنین بحث در مورد ساختارهای نهادی سیاست های پولی، از جمله این پیشرفت ها به شمار می آید. مبارزه با تورم به طور کلی در کوتاه مدت با هزینه های واقعی همراه است، در حالی که مزایای ثبات قیمت تنها با گذشت زمان چهره خود را نمایان می سازد. اکنون دولت ها در بسیاری از کشورهای جهان به این نتیجه رسیده اند که بهترین راه برای گنجاندن چنین انگیزه هایی در تصمیمات سیاست های پولی، اعطای استقلال به بانک مرکزی در اعمال سیاست های پولی است.
به طور کلی، بحث های نظری و تجربیات گسترده بین المللی نشان می دهد کشورهایی که دارای بانک مرکزی نسبتاً مستقل هستند، در مقایسه با کشورهایی که دارای بانک مرکزی به نسبت وابسته هستند، نتایج سیاست اقتصادی بهتری را شاهد خواهند بود.
بنابراین، تصادفی نیست طی ده سال گذشته، بسیاری از کشورهای جهان با هدف تقویت موقعیت بانک های مرکزی خود نزد دولت، «قانون بانک مرکزی» خود را اصلاح کرده اند.
اکنون بسیاری از دولت ها در میان کشورهای صنعتی، اقتصادهای در حال گذار اروپای شرقی، کشورهای آمریکای لاتین و بسیاری دیگر از کشورهای در حال توسعه، وضعیت بانک های مرکزی خود را نسبت به بانک هایی که بالاترین سطح استقلال را تجربه می کنند، اصلاح کرده و بهبود بخشیده اند.
استقلال بانک مرکزی
الف) هزینه های تورم
به نظر می رسد در بین عموم مردم، سیاست مداران، بانکداران مرکزی و دانشگاهیان در مورد اثرات مضر تورم، یک اجماع عمومی وجود دارد. نتایج بررسی ها نشان می دهد رشد اقتصادی بالاتر از طریق تورم بالاتر و در طولانی مدت محقق نمی شود، اگر چه سیاست پولی فاقد انضباط لازم، گاه می تواند رشد کوتاه مدت را تقویت کند اما مطالعات نشان می دهد نرخ تورم بالا می تواند برای رشد اقتصادی بلند مدت بسیار مضر باشد.
بنابراین، قیمت های پایدار در نوع خود یک هدف اقتصادی مطلوب به شمار می آید. امروزه اکثر اقتصاددانان اتفاق نظر دارند که تورم در درجه اول یک پدیده پولی است. بنابراین، سیاست های پولی در دراز مدت فقط بر تورم تأثیر دارد نه بر رشد اقتصادی و اشتغال و به همین دلیل طبیعی است که ثبات قیمت ها را به عنوان هدف نهایی سیاست های پولی در نظر بگیرند. سیاست های پولی از طریق ثبات قیمت، می تواند به ایجاد یک فضای اقتصادی پایدار کمک کند که در آن ظرفیت های رشد بلند مدت اقتصاد وجود دارد.
ب) چرا یک بانک مرکزی مستقل؟
اکنون، درک فزاینده ای از ضرورت رسمی شدن ثبات قیمت در روند تصمیم گیری سیاست های پولی وجود دارد. فایده این کار آن است که در صورت استقلال بانک مرکزی، انحراف از موضع پولی برای تأمین منافع کوتاه مدت دولت بسیار دشوارتر خواهد شد. روشی که کشورهای صنعتی و به میزان فزاینده ای سایر کشورها برای دستیابی به این هدف مناسب تر می دانند، اعطای اختیارات رسمی و بدون محدودیت به بانک های مرکزی برای اجرای سیاست های پولی و رسیدن به هدف ثبات قیمت است.
بنابراین، بانک مرکزی نیازی ندارد تا از دستورالعمل های دولت یا مقامات ذی نفوذ درباره اقدامات پولی- که مغایر با این هدف هستند – پیروی کند. این نوع آزادی باید به طور رسمی در قانون بانک مرکزی و حتی در قانون اساسی گنجانده شود.
استدلال دیگر به نفع استقلال بانک مرکزی این است که تصمیمات سیاست پولی ذاتاً باید نگاهی بلندمدت داشته باشد، زیرا تأخیر در اجرای اقدامات سیاست پولی و تأثیر آن بر تورم نیز طولانی مدت و متغیر است. همچنین باید در نظر داشت که تصمیمات سیاست پولی از بسیاری جهات با وظایفی که به دولت سپرده شده، متفاوت است. مهم ترین این تصمیمات، افزایش، كاهش یا بدون تغییر گذاشتن نرخ بهره هستند که لازم است تصمیم گیری در مورد آن ها به كارشناسان سپرده شود. البته این نوشتار، لزوماً بدان معنی نیست که بانک مرکزی باید تصمیم بگیرد هدف نهایی سیاست پولی چه باید باشد. به طور حتم، چنین تصمیمی در اختیار نمایندگان منتخب ملت است، مشروط بر این که بانک مرکزی توانایی دستیابی به هدفی را داشته باشد که دولت برای آن تعیین کرده است و همان طور که بدان اشاره شد، این هدف نهایی باید ثبات قیمت باشد.
ج) تجربه بین المللی
با این حال، بحث اصلی در حمایت از استقلال بیشتر بانک مرکزی این است که این نهاد چگونه فعالیت می کند. شمار زیادی از مطالعات بین المللی ارتباط بین استقلال بیشتر بانک مرکزی و نرخ تورم کمتر را نشان می دهد، به عنوان مثال بررسی های گریلی و همکاران (1991)، کاکرمن (1992)، آلسینا و سامرز (1993) موید آن است. نظرسنجی برگر و همکاران (2000) نیز نشان می دهد که در اکثریت قریب به اتفاق موارد، رابطه منفی معناداری بین تورم و استقلال بانک مرکزی وجود دارد.
استقلال بانک مرکزی و موضوع تورم
(1988-1955)
این رابطه در نمودار بالا به خوبی نشان داده شده است. این نمودار، میانگین تورم در 16 کشور صنعتی را طی دوره 1988- 1955 در برابر میزان استقلال بانک های مرکزی آن ها نشان می دهد. در این نمودار، همچنین مشاهده می شود هر چه استقلال بانک مرکزی بیشتر باشد، نرخ تورم پایین تر به نظر می رسد. این رابطه منفی از نظر آماری قابل توجه است اما از نظر آماری هیچ رابطه معناداری بین استقلال بیشتر بانک مرکزی و رشد اقتصادی یافت نشده است.
د) تغییر گسترده به سمت استقلال بیشتر
همان طور که در نمودار فوق مشاهده می شود، کشورهای دارای بانک مرکزی مستقل همانند آلمان، ایالات متحده آمریکا و سوئیس، در زمینه مبارزه با تورم به نتایج بسیار بهتری نسبت به بانک های مرکزی کشورهای شمال اروپا ، انگلیس و نیوزلند که به طور نسبی مستقل هستند، دست یافته اند. اما در سال های اخیر، گرایش عمده ای به سمت استقلال بیشتر بانک مرکزی در سراسر جهان دیده شده است.
بانک های مرکزی سوئد، دانمارک، استرالیا، نیوزیلند، انگلیس و ژاپن به همراه کشورهای صنعتی، چارچوب های خود را مطابق کشورهایی که مستقل ترین بانک های مرکزی دارند، تنظیم کرده اند. مثلا 11 کشور عضو بانک مرکزی اروپا (ECB) بهره گیری از قانون بوندس بانک آلمان را مد نظر قرار داده اند.
برای نشان دادن روند سریع حرکت بانک های مرکزی کشورهای صنعتی به سمت استقلال طی سال های اخیر، بانک مرکزی سوئیس نمونه قابل توجهی است. این بانک حدود ده سال پیش یکی از مستقل ترین بانک های مرکزی جهان به شمار می رفت ولی اکنون در وسط نمودار فوق قرار گرفته است!
در سال های اخیر، اصلاحات گسترده ای نیز توسط بانک های مرکزی کشورهای آرژانتین، شیلی، اکوادور، کلمبیا، پرو، ونزوئلا و مکزیک در آمریکای لاتین و آلبانی، ارمنستان، بلغارستان، کرواسی، لتونی، جمهوری چک، اسلواکی، اسلوونی، استونی، مجارستان، لهستان و رومانی در اروپای شرقی انجام شده است. بسیاری از این بانک ها حتی قانون بوندس بانک آلمان را به طور مستقیم به عنوان قانون خود برگزیده و تصویب کرده اند.
در کشورهای در حال توسعه نیز همین روند اتفاق افتاده است. به عنوان مثال کشورهایی چون هند، آفریقای جنوبی و اوگاندا استقلال بانک های مرکزی خود را به طور قابل توجهی در سال های اخیر گسترش داده اند.
براساس ارزیابی بانک مرکزی انگلستان، امروزه سرعت وقوع تحولات به حدی رسیده است که بانک های مرکزی جمهوری چک و لتونی مستقل ترین بانک های مرکزی جهان شناخته می شوند. «ریکس بانک»[1] سوئد در رده سوم و بانک مرکزی اکوادور در رتبه چهارم قرار دارند و پس از آن بانک های مرکزی شیلی، ژاپن و کشورهای عضو ECB قرار دارند.
هـ) اقدامات استقلال بانک مرکزی
این مقاله به نتایج بررسی های فرای[2] و همکاران (2000) استناد می کند که بر اساس مطالعات گریلی و همکاران (1991) و کاکرمن (1992) حاصل شده است. این مطالعه گسترده ترین مطالعه بر اساس داده هایی است که 94 کشور در سراسر جهان را پوشش می دهد. فرای و همکارانش به مقایسه این کشورها می پردازند و مطالعه کاکرمن(1992) نیز در مورد رابطه استقلال بانک مرکزی و تورم در کشورهای در حال توسعه است.
به طور کلی، طیف گسترده ای از عوامل در تعیین استقلال بانک های مرکزی نقش اساسی دارند و می توان آن ها را به طور قابل اعتماد و به صورت کمّی ارزیابی کرد. این عوامل شامل موارد زیر است:
- تأکید بر ثبات قیمت
این معیار همان طور که در قانون بانک مرکزی آمده است، تأکید بر ثبات قیمت در میان اهداف رسمی سیاست پولی را اندازه گیری می کند و بین اهدافی که با ثبات قیمت مطابقت دارند همچون ثبات سیستم مالی و اهداف ناسازگار با آن همانند اشتغال یا رشد اقتصادی، تمایز قائل می شود.
- استقلال مورد نظر
اغلب بین اشکال مختلف استقلال بانک مرکزی تمایز قائل می شوند. استقلال هدف میزان نقش بانک مرکزی را در تصمیم گیری برای تعیین هدف نهایی سیاست پولی ارزیابی می کند. سپردن این تصمیم به بانک مرکزی به تنهایی اقدام مطلوبی نیست. دلایل زیادی وجود دارد که این تصمیم باید در اختیار دولت و بانک مرکزی یا دولت به تنهایی باشد.
- ابزار استقلال
این که بانک مرکزی تا چه اندازه می تواند ابزار سیاست پولی خود را بدون دخالت دولت تعیین کند، به عنوان یکی از مهم ترین اشکال استقلال بانک مرکزی تلقی می شود. این معیار، بانک های مرکزی را با توجه به اهمیت نقش آن ها در تصمیم گیری در مورد تعدیل ابزارهای پولی، رتبه بندی می کند.
- دسترسی خزانه به تسهیلات اعتباری بانک مرکزی
این عامل ارزیابی می کند که دسترسی خزانه به منابع مالی مستقیم از طریق بانک مرکزی چگونه است. دسترسی نامحدود خزانه داری به تسهیلات اعتباری بانک مرکزی به عنوان یک توضیح مهم در مورد تورم بالا در بسیاری از نقاط جهان، به ویژه در کشورهای در حال توسعه شناخته شده است. این نکته حتی در بررسی های «سارجنت» که تورم فوق العاده در اروپای مرکزی طی دهه 1920 را بررسی کرده است، نیز به چشم می آید.
- مدت انتصاب روسای بانک مرکزی
سرانجام، این مطالعه مدت انتصاب روسای بانک مرکزی را در نظر می گیرد. ایده پشت این معیار این است که هر چه مدت زمان مسئولیت روسای کل بانک مرکزی طولانی تر باشد، برای دولت دشوارتر خواهد بود تا رییس کل مورد تایید خود را بر مسند کار بگمارد. احتمال جابجایی رییس کل بانک مرکزی توسط دولت و وزرا باید کاهش یابد.
طبق نظر کاکرمن (1992) مدت انتصاب روسای کل بانک های مرکزی در کشورهای در حال توسعه بسیار مهم تر از کشورهای صنعتی است. وی ارتباطات بسیار نزدیک تری را بین مدت انتصاب روسای کل و تورم در کشورهای در حال توسعه نسبت به استقلال قانونی بانک مرکزی و نرخ تورم شناسایی می کند. عکس این در کشورهای صنعتی صدق می کند.
نتیجه گیری
همگان در ادبیات اقتصادی بر دشواری های سنجش استقلال بانک های مرکزی آگاهی دارند. استقلال بانک مرکزی با صدور یک نامه قانونی تعیین نمی شود، همچنین از طریق روابط غیررسمی بین دولت و بانک مرکزی و سایر عواملی که کمی کردن آن ها دشوار است. معیارهای استقلال بانک مرکزی همیشه تا حدود زیادی بر مبنای قضاوت پژوهشگران استوار است.
* رئیس بخش اقتصاد بانک مرکزی ایسلند و استادیار دانشگاه ریکیاویک
[1] – Riksbank
[2] – Fry
